21 лютого 2014 року на пленарному засіданні четвертої сесії сьомого скликання Верховна Рада України прийняла довгоочікувану низку законопроектів, один з яких запроваджує повернення до Конституції 2004 року.
Якщо провести порівняльний аналіз текстів Конституції у редакціях 1996 року та 2004 року, то головними відмінностями є форма державного правління, а саме за Конституцією 2004 року Україна проголошується парламентсько-президентською республікою, а також формування уряду відбувається коаліцією депутатських фракцій та продовжується термін повноважень парламенту до 5 років.
Для того, щоб не повторити помилки 2004 року, необхідно згадати прийняття Закону № 2222-IV від 08.12.2004 «Про внесення змін до Конституції України».
В основу даного Закону було покладено законопроект № 4180 про внесення змін до Конституції України в остаточній редакції Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України від 21 червня 2004 року.
Проект пройшов необхідну процедуру розгляду у Конституційному Суді України й одержав санкцію Суду стосовно можливості його внесення на голосування до Верховної Ради України. Внесений до парламенту законопроект № 4180 був суттєво відмінним від законопроекту № 4105, який уже був проголосований у Верховній Раді України раніше, але не отримав необхідної кваліфікованої більшості голосів. Отже, остання версія законопроекту № 4180 була суттєво відмінною від проекту з тим самим номером, який був предметом розгляду у Венеціанській Комісії в грудні 2003 року.
Але все ж таки 8 грудня 2004 року Президент України підписав Закон № 2222-IV від 08.12.2004 «Про внесення змін до Конституції України» і зазначений нормативно-правовий акт набув чинності з 2006 року.
Порушення порядку внесення змін до Основного Закону від 2004 року призвів до того, що аж 30 вересня 2010 року Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України, Закон «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-IV у зв'язку з порушенням процедури його розгляду та прийняття.
Згідно з вердиктом КС України, закон № 2222-ІV втратив силу з дня ухвалення даного рішення, тобто з 30 вересня. «Конституційний Суд виходить з того, що визнання неконституційним закону №2222 у зв'язку з порушенням процедури його розгляду і прийняття означає поновлення дії попередньої редакції норм Конституції, які були змінені, доповнені та виключені законом №2222», - говориться в рішенні Суду. Однак, існують дві окремі думки суддів КС України Шишкіна В.І. та Стецюка П.Б., які вважають, що КС України не мав конституційних повноважень відповідно до Конституції та ЗУ «Про Конституційний суд України» відновлювати дію положень Конституції в редакції 1996 року.
Наявність у Верховної Ради України повноважень вносити зміни до Конституції України є лише елементом установчої влади, але він обумовлює виключне право Верховної Ради України на "остаточне втручання" в текст Конституції України, за винятком її положень розділів I, III, XIII, коли таке право належить безпосередньо Українському народу. Однак навіть це часткове позиціювання Верховної Ради України з установчою владою підтверджує заперечення щодо дій інших органів державної влади, зокрема й Конституційного Суду України, стосовно змін чи поновлення конституційних норм. Тобто вирішувати всі питання, які стосуються дієвості положень Основного Закону України, має лише той орган державної влади, якому це "доручено" за приписом Конституції України, а таким органом є Верховна Рада України. Такий підхід випливає із положень частини другої статті 19 Конституції України.
Таким чином, ЗУ «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-IV був визнаний неконституційним. Повертаючись до Конституції в редакції 1996 року повноваження Верховної Ради України та народних депутатів скоротилися з п'яти до чотирьох років. З п'яти до чотирьох скоротились також повноваження сільських, селищних, міських, районних, обласних рад.
За редакцією Конституції 1996 року Верховна Рада України могла лише надавати згоду на призначення Президентом України прем`єр-міністра. Також, звужувався перелік підстав, відповідно до яких народні депутати могли бути позбавлені мандатів.
За редакцією Конституції 1996 року залишалися чотири норми:
· складення повноважень депутата за його особистою заявою;
· набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
· визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;
· припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України.
Скасовувалися підстави для дострокового позбавлення мандату: якщо депутати, обрані від політичних партій до парламенту не входили до складу фракції тієї партії чи блоку.
Крім того, втрачали чинність положення щодо обов'язкової необхідності формування коаліції депутатських фракцій. Було зменшено перелік підстав, за якими Президент може розпустити парламент. За редакцією Конституції 1996 року Президент не міг оголосити про припинення дострокових повноважень Верховної Ради, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не було сформовано коаліцію депутатських фракцій; чи протягом 60 днів після відставки уряду не було сформовано персональний складу Кабміну. Залишалась лише така підстава для розпуску парламенту: якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не могли розпочатись.
З поновленням Конституції 1996 року звужувалися повноваження Верховної Ради України. Зокрема, парламент втрачав можливість призначати уряд, депутати позбавлялись можливості призначати голову Антимонопольного комітету України, голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України, голову Фонду державного майна України та звільняти їх з посад; призначати на посаду та звільняти за поданням Президента голову Служби безпеки України.
За парламентом України залишалось надання згоди на призначення на посаду Президентом України генерального прокурора України, водночас питання звільнення вирішувалось лише Президентом.
Також, зі скасуванням змін до Конституції від 2004 року Голова парламенту позбавлявся права підписувати та офіційно оприлюднювати закон, якщо Президент України не підписав закон, вето на який було подолане.
Голова парламенту, у разі дострокового припинення повноважень Президента, не мав права виконувати його обов`язки, це право поверталося прем'єр-міністру.
Крім того, поверталась норма, про те, що чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень Президента України. У разі дострокового припинення повноважень Президента України, вибори глави держави проводилися в період дев`яноста днів з дня припинення повноважень.
Відповідно до рішення КС України, значно розширювалися повноваження Президента. Так, Президент знову призначав за згодою Верховної Ради України прем`єр-міністра, припиняв повноваження прем`єр-міністра та приймав рішення про його відставку. Також глава держави призначав за поданням прем`єра членів Кабінету міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняв їхні повноваження на цих посадах.
Відповідно до Конституції 1996 року, Президент утворював, реорганізовував та ліквідовував за поданням прем`єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Скасовував акти Кабінету міністрів та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Кабінет міністрів України залишався вищим органом у системі органів виконавчої влади. До складу Кабінету міністрів входили прем`єр-міністр, перший віце-прем`єр-міністр, лише три віце-прем`єр-міністри та міністри.
Кабмін складав повноваження перед новообраним Президентом України, а не новообраним парламентом.
Для того, щоб прийняття і набрання чинності законопроекту про внесення змін до Конституції України був легітимним, необхідно відповідно до ст. 159 Основного Закону України, щоб законопроект розглядався Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції.
Таким чином, редакція Конституції 2004 року вводить змішану форму державного правління - парламентсько-президентську республіку, відповідно до якої парламент має компетенційну перевагу у формуванні уряду, що зумовлено здебільшого використанням юридичної інвеститури при формуванні вищого органу виконавчої влади.
Щодо переваг такої форми державного правління, то слід зазначити, що парламентсько-президентська республіка завдяки збалансованій системі стримувань і противаг у владному трикутнику не тільки запобігає політичним конфліктам, але й усуває загрозу узурпації влади за умов президентського періоду в президентсько-парламентських республіках, оскільки президент, навіть у випадку збігу його партійної належності й парламентської більшості, не має вагомих конституційних повноважень впливу на формування уряду й надмірних повноважень у сфері виконавчої влади.
Оптимально поєднуючи президентські й парламентські елементи, організація державної влади в парламентсько-президентській республіці здатна здійснювати ефективне державне правління. Це забезпечується: її стабільністю, зумовленою, з одного боку, збереженням за президентом значних владних повноважень, а з другого - наявністю істотних важелів впливу на уряд з боку Парламенту; її гнучкістю, що пояснюється правом парламенту на усунення в будь-який час прем'єр-міністра й уряду, що створює можливість своєчасного коригування політичного курсу відповідно до настроїв електорату, чим значно зменшує небезпеку конфліктів між виконавчою владою й парламентом.
Право ж Президента у чітко визначених Конституцією випадках розпускати Парламент і призначати нові вибори стає могутньою зброєю проти виникнення частих урядових і парламентських криз.
Гнучкість моделі парламентсько-президентської республіки, яка реалізується в конституційних положеннях, залежно від наповнення її політичним змістом, від конкретної політичної практики держави, дозволяє долати політичні кризи на підставі конституційних норм.
Катерина Лоєнко
Юрист ЮА «Шевчук та партнери»
