Согласно требованиям действующего законодательства, в частности ст. 11 Закона Украины «О милиции» от 20.12.90 г. № 565-XII (далее - ЗУ о милиции), именно милиция имеет право останавливать, блокировать движение транспорта и использовать транспортные средства. При этом законодательство не оперирует понятием «блокировка» для раскрытия полномочий милиции, а использует понятия «ограничение/запрет дорожного движения» и «запрет движения транспортного средства». То есть ограничение/запрет являются мерами общего характера, которые применяются ко всем водителям на соответствующем маршруте в томе время, как останавливать можно только конкретный автомобиль на основе конкретной причины.
Следует отметить, что милиция не является монолитной организацией и объединяет в себе множество структурных единиц. Так, в соответствии со ст. 7 ЗУ «О милиции» в ее состав, помимо прочего, входят милиция общественной безопасности и государственная дорожная инспекция. Именно эти структурные подразделения наделены полномочиями и несут ответственность за какие-либо изменения транспортного движения.
Для лучшего восприятия информации нами будут отдельно проанализированы полномочия каждого из указанных структурных подразделений относительно блокирования и остановки транспортных средств.
В соответствии с п. 1 Устава патрульно-постовой службы милиции Украины, утвержденного приказом МВД Украины от 28.07.94 г. № 404 (далее - Устав ППС Украины), патрульно-постовая служба милиции Украины (далее - ППС Украины) входит в число специальных нарядов милиции по охране общественного порядка, безопасности и борьбе с правонарушениями, в том числе на улицах, площадях и на транспортных магистралях, а также при проведении массовых мероприятий. Заслуживает внимания тот факт, что ППС Украины объединяет в своем составе и подразделение милиции особенного предназначения «Беркут», которое помимо Устава ППС Украины руководствуется в своей деятельности Положением о подразделении милиции особого предназначения, утвержденным приказом МВД Украины от 18.05.2004 г. № 529. В тоже время следует отметить, что функционирование «Беркута» вызывает ряд вопросов. Так, согласно Указу Президента Украины от 03.10.92 года № 493/92 «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти» нормативно-правовые акты, издаваемые министерствами и другими органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации.
Нормативно-правовые акты вступают в силу через 10 дней после их регистрации. Однако незарегистрированные в Минюсте нормативно-правовые акты являются недействительными. Таким образом, де-юре деятельность этого подразделения незаконна. Кроме того, правовой статус указанного подразделения, а именно «подразделение милиции особенного предназначения», не предусмотрен ЗУ «О милиции», утверждающим структуру милиции.
Необходимо четко осознавать, что вмешательство в дорожное движение путем блокирования или остановки транспорта возможно только в порядке и в соответствии с условиями, установленными законом.
В Украине действует императивное требование, согласно которому все государственные органы и их уполномоченные лица должны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренных Конституцией и законами Украины (ч. 2 ст. 19 Конституции Украины от 28.06.96 г. № 254к/96-ВР). Согласно ст. 5 ЗУ «О милиции» милиция выполняет свои задачи беспристрастно, в точном соответствии с законом. Никакие исключительные обстоятельства или указания должностных лиц не могут быть основанием для любых незаконных действий или бездеятельности милиции.
Базовым законом для указанных выше правоохранительных органов является ЗУ «О милиции». Так, п. 21 ч. 1 ст. 11 этого Закона предусматривает возможность запрета или ограничения движения транспорта на отдельных участках дороги. Тем не менее, законодатель предусматривает закрытый перечень условий для осуществления таких действий, а именно: в случаях задержания правонарушителей, аварий, других чрезвычайных происшествиях, которые угрожают жизни или здоровью людей.
Необходимо четко осознавать, что вмешательство в дорожное движение путем блокирования или остановки транспорта возможно только в порядке и в соответствии с условиями, установленными законом |
Условия блокировки транспортных средств содержатся также в пп. «е» п. 133 Устава ППС Украины, который является специализированным нормативно-правовым актом относительно деятельности ППС Украины. Так, работники контрольно-пропускных пунктов ППС Украины могут запрещать или ограничивать движение транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц или автомобильных дорог только в случаях задержания преступников, аварий, других чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни и здоровью людей. То есть приказ дублирует положения ЗУ «О милиции». Учитывая специфику и правовые основы деятельности ППС Украины, обращаем ваше внимание, что ее функционирование, в первую очередь, должно быть направлено на обеспечение надлежащего общественного порядка и безопасности на своих маршрутах и постах в соответствии с действующими законами и установленными правилами поведения, на поддержание нормальной обстановки и порядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, в аэропортах и других общественных местах, на употребление своевременных мер по выявлению, предотвращению и пресечению нарушений и защите частной собственности от незаконных посягательств. Кроме того, милиция обязана обеспечивать бесперебойность дорожного движения, а не утруднять его своими действиями. Таким образом, наряд ППС Украины должен действовать в строгом соответствии с требованиями законодательства и не вправе блокировать маршруты по каким-либо другим причинам, нежели указанные выше.
Отдельные требования установлены относительно остановки автомобилей. Согласно п. 21 1 ч. 1 ст. 11 ЗУ «О милиции» остановка автомобиля применяется в случае:
1) нарушения Правил дорожного движения водителями;
2) отсутствия номерного знака на транспортном средстве или наличия номерного знака, который не соответствует установленным требованиям, закреплен в не установленном для этого месте, закрыт другими предметами или загрязнен, не позволяет четко определить символы номерного знака с расстояния двадцати метров;
3) наличия признаков, свидетельствующих о технической неисправности транспортного средства;
4) наличия данных, свидетельствующих о причастности транспортного средства, его водителя, пассажиров или груза к совершению ДТП, уголовного или административного правонарушения;
5) пребывания транспортного средства в розыске;
6) наличия данных об использовании транспортного средства с противоправной целью;
7) необходимости опроса водителя или пассажиров об обстоятельствах совершения ДТП, уголовного или административного правонарушения, свидетелями которого они являются или могли быть;
8) необходимости привлечения водителя транспортного средства для оказания помощи другим участникам дорожного движения или работникам милиции либо как свидетеля при оформлении протоколов об административных правонарушениях или материалов дорожно-транспортных приключений, проведения целевых мероприятий (операций, отработок, оперативных планов) для проверки документов на право пользования и управления транспортным средством, документов на транспортное средство;
9) выполнения решений об ограничении или запрете движения, принятых уполномоченными на это государственными органами;
10) если способ закрепления груза на транспортном средстве создает опасность для других участников дорожного движения, нарушение определенного порядка установления и использования на транспортном средстве специальных световых или звуковых сигнальных устройств.
Согласно пп. «е» п. 133 Устава ППС Украины патруль может останавливать транспортные средства исключительно в случаях нарушения Правил дорожного движения, наличия признаков, свидетельствующих о неисправности транспортных средств или загрязнении ими окружающей среды, а также в случае наличия информации о том, что оно используется с противоправной целью. Иными словами, указанный акт предусматривает значительно меньше возможностей для остановки, чем ЗУ «О милиции».
Обращаем ваше внимание, что в этом же пункте предусмотрено право на осмотр и проверку у водителей документов (соответствие перевозимых грузов товарно-транспортным документам) и проведения технического осмотра. Очевидно, что законодатель имел в виду право осуществлять вышеуказанные действия в случае остановки автомобиля. При этом указание их в одном пункте без описания действительной цели приводит на практике к подмене понятий и неправомерном включению этих действий к обоснованиям остановки.
В случаях остановки работник подразделения милиции должен сообщить водителю о причине остановки транспортного средства и сути совершенного правонарушения (п. 21 1 ст. 11 ЗУ «О милиции»). То есть единственной причиной остановки должно быть совершение правонарушения. В итоге проверять документы наряд может только в случае совершения правонарушения водителем.
С одной стороны, законодатель привел исчерпывающий перечень условий для остановки. Но некоторые формулировки весьма расплывчаты и допускают возможность злоупотребления правом. Принимая во внимание особенности функционирования и уровень правовой культуры в правоохранительных органах, на практике возникают вопросы в случаях остановки из-за проверки документов, технического осмотра и проверки наличия признаков использования с незаконной целью. Указанные действия осуществляются на собственное усмотрение и зачастую не имеют оснований. Однако, исходя из формулировки положений Устава, де-юре милиционеры поступают законно.
Проанализировав вышеперечисленные условия, можно констатировать, что законодатель считает остановку транспортного средства исключительной мерой, которая должна иметь четкую причину, подробно описывать возможность использование такой меры и не допускать ее использования в каких-либо других случаях.
Согласно Положению о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Украины, утвержденному постановлением КМУ от 14.04.97 г. № 341 (далее - Положение о ГАИ), ГАИ является главным органом, на который возлагается обеспечение безопасности дорожного движения в Украине и который входит в систему органов МВД Украины. В соответствии с пп. 4 п. 5 Положения о ГАИ, которое является специализированным нормативно-правовым актом для этого подразделения, ГАИ может ограничивать, запрещать и вносить оперативные изменения в организацию движения на отдельных участках автомобильных дорог в случаях задержания лиц на основаниях и в порядке, определенном уголовным процессуальным законодательством, проведения в установленном порядке массовых и протокольных мероприятий или в случае возникновения угрозы безопасности дорожного движения, во время стихийного бедствия, объявления отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации, аварий, катастроф, других чрезвычайных событий, а также на железнодорожных переездах, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии. Указанные действия, как и случаи для ППС Украины, носят исключительный характер.
Законодатель считает остановку транспортного средства исключительной мерой, которая должна иметь четкую причину, подробно описывает возможность использования такой меры и не допускает ее использования в каких-либо других случаях |
Отдельно в указанном Положении о ГАИ (пп. 5 п. 5) урегулировано право остановить транспортное средство. Так, ГАИ может осуществлять указанные действия в случае:
1) нарушения требований, норм и правил безопасности дорожного движения;
2) наличия признаков, свидетельствующих о неисправности автомобильного средства или загрязнении окружающей среды;
3) наличия данных об использовании транспорта с неправомерной целью.
Кроме того, нормы, регулирующие деятельность ГАИ, также содержат коллизию относительно причин остановки и действий, сопровождающих ее, аналогичны нормам, регулирующим ППС Украины, которые были указаны выше.
Подчеркнем, что согласно п. 13.1 Инструкции по вопросам деятельности подразделений дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции МВД Украины от 27.03.2009 г. № 111 одним из правовых обоснований остановки автомобиля ГАИ нормотворец предусмотрел проведение целевых мероприятий (операций, отработок, оперативных планов) для проверки документов на право использования и управления транспортным средством, документов на транспортное средство. Таким образом, проверка документов указана как отдельная причина для остановки. Однако такая проверка должна быть плановой, то есть иметь документальное подтверждение места, строка ее провидения и не может проводиться на усмотрение работников ГАИ.
Нужно также упомянуть, что остановка транспортных средств, которые перевозят пассажиров и груз, регулируется отдельно постановлением Кабинета Украины «О некоторых вопросах автомобильных перевозок пассажиров и грузов» от 20.05.2013 г. № 422, где предусматривается их проведение только в ходе рейдовых проверок.
На сегодня одной из проблем также является отсутствие требований относительно остановки автотранспортного средства. Учитывая многосторонний характер правовых оснований для остановки, сложно прийти к единым цифрам. Правилами дорожного движения (п. 1.10) установлено, что остановка, в том числе и по требованию регулировщика, не может длиться больше 5 минут, а Рекомендациями о мерах по улучшению надзора за дорожным движением и взаимоотношений милиции с владельцами транспортных средств, утвержденными приказом МВД Украины от 30.06.98 г. № 482, - минимально короткий строк, при этом общественного транспорта - на 1 - 2 минуты.
В контексте данной статьи необходимо проанализировать причины использования автотранспортных средств работниками милиции. Ввиду положений действующего законодательства следует отметить, что такие действия возможны только в исключительных ситуациях, а именно: для проезда к месту происшествия, стихийного бедствия, доставки в лечебные учреждения лиц, нуждающихся в неотложной медицинской помощи, для преследования правонарушителей и их доставки в милицию. При этом использование транспортных средств предприятий, учреждений, организаций проводится бесплатно и не компенсируется, а граждан - компенсируется за счет государства.
Обращаем ваше внимание, что в случае невыполнения указанных требований законодательства работники соответствующих органов несут индивидуальную ответственность и могут быть привлечены к дисциплинарной или уголовной ответственности (ч. 1 ст. 25 ЗУ «О милиции»). Согласно ЗУ «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Украины» от 22.02.2006 г. № 3460-IV к рядовому и командующему составу органов внутренних дел могут применяться устное замечание, замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение, освобождение от должности, понижение в специальном звании или увольнение в случае нарушения правил трудовой дисциплины.
Кроме того, указанные работники несут уголовную ответственность за преступления в служебной сфере, предусмотренные Уголовным кодексом, а именно: злоупотребление властью или служебным положением (ст. 364); превышение власти или служебных полномочий (ст. 365); служебный подлог (ст. 366); служебная халатность (ст. 367); принятие предложения, обещания или получения неправомерной выгоды должностным лицом (ст. 368); незаконное обогащение (ст. 368 2); провокация подкупа (ст. 370).
Принимая во внимание вышеуказанное, необходимо подчеркнуть, что действующим законодательством детально разработан механизм обеспечения общественного порядка и безопасности и беспрерывности дорожного движения. Очевидно, что ряд оснований для остановки и блокирования дорожного движения, которые были проанализированы в этой статье, требуют изменения или уточнения. В то же время большинство вопросов возникает при попытке привлечения работников милиции к ответственности, например - предоставление доказательств нарушения оснований для остановки, обоснования блокировки дорожного движения на некоторых маршрутах. Так, водитель не заполняет никаких документов, которые бы фиксировали причину, время, длительность, причину остановки. Фактически речь идет о показаниях водителя против показаний работника ГАИ или ППС. Кроме того, при осуществлении таких действий указанные работники часто не называют свою фамилию и звания, что не позволяет в дальнейшем обратиться с жалобой на их действия.
ВЫВОД:
Не смотря на все вышеуказанные трудности, мы настоятельно рекомендуем при возможности фиксировать все нарушения и обращаться с заявлениями о нарушении ваших прав в соответствующие правоохранительные органы в порядке субординации, а в случае необходимости - в суд. Наработка практики в таких делах способна положительно изменить динамику рассмотрения дел в отношении правонарушений работников милиции и, следовательно, укоренить в их сознании необходимость четкого выполнения своих действий в пределах требований и предписаний законодательства.
Зоя Замиховская,
младший юрист ЮК «Правовой Альянс»
____________________________________________________________
«ЮРИСТ & ЗАКОН» - это электронное аналитическое издание, входящее в информационно-правовые системы ЛІГА:ЗАКОН и созданное специально для юристов и специалистов, нуждающихся в качественной аналитической информации об изменениях, происходящих в правовом поле Украины. По вопросам приобретения издания «ЮРИСТ & ЗАКОН» обращайтесь к менеджерам ЛІГА:ЗАКОН или к региональным дилера.
