Осуществление строительства сопровождается рядом взаимосвязанных и согласованных действий по получению разрешительных документов, необходимых в течение всего периода строительства и до ввода объекта в эксплуатацию.
Вместе с тем, на практике бывают случаи, когда, получив Градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка (далее – ГУО), застройщик (инвестор строительства) лишен возможности выполнить требования указанных ГУО, получить в следующем разрешение на выполнение строительных работ и сертификат о готовности объекта к эксплуатации именно в связи с изменением градостроительного законодательства (как правило, в сторону установления дополнительных ограничений и/или новых обязанностей).
Кроме того, сам факт получения ГУО свидетельствует лишь о том, что застройщик выразил желание осуществить строительство на определенном земельном участке и в дальнейшем проект строительства должен разрабатываться в соответствии с установленными в ГУО градостроительными ограничениями и пройти в следующем государственную экспертизу (для объектов строительства с категорией сложности от СС2 и выше).
Учитывая целый ряд необходимых предварительных согласований проекта строительства от профильных государственных органов – начиная от органов охраны культурного наследия и заканчивая органами в сфере транспорта, от стадии получения ГУО и до обращения в органы ГИАГ (Государственная инспекция архитектуры и градостроительства) или соответствующего органа архитектурно-строительного контроля на местах за получением разрешения на выполнение строительных работ может пройти довольно много времени.
В целом, ГУО является составной частью исходных данных, получение которых является необходимым условием для получения права на застройку земельного участка. Градостроительные условия и ограничения являются видом градостроительной документации и определяют комплекс планировочных и архитектурных требований к проектированию и строительству, соблюдение которых обязательно для всех субъектов градостроительной деятельности.
Как показывает практика, в Киеве среди ГУО, выданных до 2019 года, распространен пункт, согласно которому установлено требование определять высоту здания проектной документацией по выводам историко-градостроительного обоснования (далее – ИГО), разработанного и согласованного именно с Минкультуры.
В то же время, приказом Минкультуры от 07 декабря 2018 года № 1079 отменены требования по разработке и согласованию ИГО (вступил в силу с 01 января 2019 года), в связи с чем застройщики фактически не имеют возможности выполнить требования выданных ГУО.
Судебная практика в этом случае поддержала интересы именно застройщика, поскольку непосредственно само государство не в состоянии обеспечить выполнение ранее выданных ГУО.
Впрочем, не всегда застройщикам удается так просто избавиться от невыгодного для себя градостроительного ограничения.
Проблема ограничений в форме установления моратория на застройку
Так, к примеру, изданные ГУО могут содержать требования к застройщику по соблюдению тех или иных решений/распоряжений органов местного самоуправления, которые фактически вводят мораторий на осуществление нового строительства (у некоторых ГУО, выданных в городе Киеве, есть указания выполнять, например, п 1 Распоряжение КГГА от 12 мая 2006 года № 817, которым предусмотрены меры по защите историко-культурной среды и прекращению хаотической застройки исторической части г. Киева, в частности, временно, до принятия соответствующего решения Киевского городского совета по этому вопросу, запрещено размещение и проектирование высотных домов в пределах Центральной планировочной зоны г. Киева (определенной Генеральным планом города Киева).
Вместе с тем, согласно действующему законодательству, градостроительная документация на местном уровне может быть обновлена по решению местных советов и только путем:
1) актуализации картографо-геодезической основы;
2) переноса с бумажных носителей в векторную цифровую форму;
3) приведения градостроительной документации в соответствие требованиям законодательства в сфере градостроительной деятельности, строительных норм, государственных стандартов и правил.
Фактически ни один из определенных законодательством способов обновления градостроительной документации на местном уровне не предусматривает установление моратория на строительство (аналогичный вывод содержится в постановлении Верховного Суда от 27 февраля 2019 года по делу № 809/721/18), что служит основанием для отмены подобного неправомерного обязательства для застройщика в судебном порядке.
Установление дополнительных ограничений по высотности объекта градостроительства
К примеру, распространенной является практика утверждения уполномоченными органами охраны культурного наследия научно-проектной документации относительно отдельных объектов охраны культурного наследия, которая устанавливает дополнительные/новые ограничения в строительстве объекта градостроительства, которых ранее не существовало.
Подобные действия со стороны органов охраны культурного наследия вообще могут служить основанием для принятия решения застройщиком о прекращении строительного проекта.
В частности, приказом Минкультуры от 31 января 2020 года № 412 утверждены границы и режимы использования буферной зоны объекта всемирного наследия "Киев: Собор Святой Софии и прилегающие монастырские сооружения, Киево-Печерская Лавра", где осуществлено ограничение застройки максимальной высотой от 12 (двенадцати) метров до 34 (тридцати четырех) метров, в то время как по состоянию до 2020 года указанных ограничений высотности застройки вообще не существовало.
Вместе с тем, как представляется, закон, устанавливающий новые обязанности, отменяющий или сужающий права, надлежащие субъектам хозяйствования, или ограничивающий их использование, не имеет обратного действия во времени.
В частности, в Решении Конституционного Суда Украины от 12 июля 2019 № 5-р(I)/2019 было сделано вывод, что по содержанию ч.1 ст. 58 Конституции новый акт законодательства применяется к тем правоотношениям, которые возникли после вступления им в силу.
В пункте 50 Постановления Кассационного административного суда от 31 марта 2021 г. по делу № 803/1541/16 сделан вывод, что в случае непосредственно (прямого) действия закона во времени новый нормативный акт распространяется на правоотношения, возникшие после вступления в силу, или до вступления в силу и продолжавшихся на момент вступления акта в силу.
Учитывая требования статьи 58 Конституции Украины, приказ Минкультуры от 31 января 2020 № 412 не может быть применен судом при оценке решения субъекта властных полномочий принятых ранее (то есть до 31 января 2020).
Определенное сходство также прослеживается и с Приказом Минкультуры от 18.12.2019 № 86, которым была утверждена научно-проектная документация "Границы и режимы использования зон охраны памятника ландшафта, истории местного значения "Исторический ландшафт Киевских гор и долины реки Днепр", которой установлено максимальную предельно допустимую высоту зданий застройки (от 10 до 27 м). В разрезе вопросов строительства актуальным является определение наличия обязанности соблюдения высотности застройки, установленной приказом 2019 года, в случае, когда в период 2010-2019 годов уже было получено "Градостроительные условия и ограничения", но еще не получено разрешение на выполнение строительных работ.
Выводы
Фактически в случае, когда ГУО были получены именно к моменту введения в действие со стороны Минкультуры (или любых других органов власти) ограничений, но до момента получения разрешения на выполнение строительных работ, застройщик имеет право не соблюдать новые запреты/ограничения, поскольку последние должны распространяться уже на случаи с получениями новых ГУО, а не на реализацию выданных.
Однако существует большая вероятность, что государственные органы займут противоположную позицию и в таком случае защищать интересы застройщика придется в судебном порядке.
Выходит, что место, где должна быть поставлена «запятая» в предложении «Строить нельзя согласовать», во многом будет зависеть от правильно выбранной стратегии и тактики ведения судебного дела.
Защитите свою недвижимость от мошенничества и "черных регистраторов". Сервис SMS-Маяк мгновенно оповестит об изменениях в Реестре вещных прав и незаконных процедурах. Ставьте свои объекты на контроль прямо сейчас.
