Для початку необхідно розібратися що таке дискреційні повноваження. Чинне законодавство не містить чіткого визначення даного терміну, проте державні органи часто обґрунтовують свої рішення саме “дискреційними повноваженнями”. Так сталося, що саме у контексті судової практики Верховного суду було розтлумачено дане поняття. Основною проблемою адміністративних судів було знайти баланс між повноваженнями гілок влади, не перебираючи на себе повноваження органів виконавчої влади або ж навпаки відмовляючи у захисті прав і свобод фізичних та юридичних осіб.
Важливим є рішення по справі №1640/2594/18 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного суду сформував наступні висновки :
28. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
29. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Верховним Судом розмежовано власні повноваження при вирішенні адміністративних спорів та повноваження органів виконавчої влади. Адже основне завдання адміністративного судочинства захист та відновлення порушених прав без надання оцінки правомірності дій чи бездіяльності органу державної влади в контексті реалізації ним своїх дискреційних повноважень, які завжди передбачають певний спектр повноважень. Така позиції призводить до того, що адміністратвиний суд може визнати протиправність дій держоргану але не може визначити яким чином відновити порушене право, адже то можуть бути дискреційні повноваження.
Читайте також: Суд стягнув з працівників поліції моральну шкоду, виправдавши водія за ст. 130 КУпАП
Завершуючи тему дискреційних повноважень звернемо увагу і на Науковий висновок щодо меж дискреційного повноваження суб'єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією від 13.04.2018 р., головний висновок якого полягає в наступному :
- дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи без діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким;
- дискреційне повноваження надається у спосіб його закріплення в оціночному понятті, відносно-визначеній нормі, альтернативній нормі, нормі із невизначеною гіпотезою. Для позначення дискреційного повноваження законодавець використовує, зокрема, терміни «може», «має право», «за власної ініціативи», «дбає», «забезпечує», «веде діяльність», «встановлює», «визначає», «на свій розсуд». Однак наявність такого терміну у законі не свідчить автоматично про наявність у суб'єкта владних повноважень дискреційного повноваження; подібний термін є приводом для докладного аналізу закону на предмет того, що відповідне повноваження є дійсно дискреційним;
В контексті реалізації дискреційних повноважень органами патрульної поліції, Касаційним адміністративним судом у складі Верховного суду по справі № 266/3228/16-а було сформовано наступні висновки, з питань повноважень патрульної поліції закривати справи за малозначністю
22. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
23. Таким чином, приймаючи рішення про звільнення порушника від адміністративної відповідальності, суди попередніх інстанцій вийшли за межі своєї компетенції, тим самим втрутившись у дискреційні повноваження відповідача, що не відповідає загальним принципам та засадам адміністративного судочинства.
Отже, до дискреційних повноважень органів патрульної поліції відносяться повноваження, які передбачають певний спектр рішень, від звільнення від адміністративної відповідальності до накладання адміністративних стягнень у тому чи іншому вигляді. Суди в свою чергу можуть лише визнати дії співробітників патрульної поліції протиправними та відновити порушені права позивача або ж навпаки встановити законність дій патрульного поліцейського без втручання у дискреційні повноваження.
Окремої уваги заслуговує позиція Касаційного адміністративного суду у складі ВС щодо застосування ст. 22 КУПаП, а саме звільнення від адміністративної відповідальності у разі здійснення особою малозначного адміністративного правопорушення
25. Отже, сфера застосування статті 22 КУпАП (звільнення особи від адміністративної відповідальності за малозначності вчиненого правопорушення) поширюється саме на орган, уповноважений вирішувати справу (у цьому випадку - Управління патрульної поліції в місті Маріуполі Департаменту патрульної поліції).
...
27. Тобто, законодавцем чітко встановлений відповідний вид санкцій (штраф), який підлягає застосуванню до правопорушника в разі прийняття органом, уповноваженим вирішувати справу, постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.
28. Враховуючи те, що позивачем свою вину визнано, а обставини, вказані в постанові про адміністративне правопорушення мали місце, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про можливість звільнити позивача від адміністративної відповідальності за правилами статті 22 КУпАП.
29. Відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
30. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій при ухваленні рішень дійшли помилкового висновку про можливість застосування судом статті 22 КУпАП при вирішенні питання про звільнення від адміністративної відповідальності, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Отже, ми маємо позицію Верховного суду, яка з однієї сторони забороняє судам перебирати на себе повноваження щодо звільнення від адміністративної відповідальності з іншої дає право на оскарження рішень патрульних поліцейських у випадках невизнання вини собою, яку притягнули до адміністративної відповідальності.
Нормативна база повноважень патрульної поліції складається із КУпАП (ст.222) ст. 23 Закону України “Про Національну поліцію України” (частково), Постанови КМУ від 28 жовтня 2015 р. № 877, якою затверджено Положення про Національну поліцію, Положення про Департамент патрульної поліції, затверджене наказом Національної поліції України від 06 листопада 2015 року № 73 (у редакції наказу Національної поліції України від 03 вересня 2019 року № 887) та інша низка підзаконних нормативних актів, які регулюють порядое реалізації тих чи інших повноважень пов'язаних із порушеннями конституційних прав фізичних та іюридичних осіб.
Саме Положення про Департамент патрульної поліції покладає на його співробітників реалізацію функціоналу Національної поліції по винесенню постанов про адміністративні правопорушення зг. ст. 222 КУпАП (окрім корупційних адмінправопорушень). До яких відносять зокрема самі поширені : про порушення громадського порядку, правил дорожнього руху, правил паркування транспортних засобів, правил, що забезпечують безпеку руху транспорту, правил користування засобами транспорту, про незаконний відпуск і незаконне придбання бензину або інших паливно-мастильних матеріалів, обіг наркотичних засобів (у малозначних розмірах), хуліганство тощо.
Для прикладу візьмемо статтю 44 КУпАП
“Незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах”
Незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах -
тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від двадцяти до шістдесяти годин, або адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб.
Санкція статті передбачає доволі широкий спектр адміністративних стягнень : від штрафу до адміністративного арешту. Застосування того чи іншого адміністративного стягнення залежить лише від волі уповноваженої на складання протоколу про адміністративні правопорушення особи. Законодавець наділив патрульну поліцію даними повноваження з метою виконання покладених на неї завдань. Ефективність виконання покладених завдань корелюється із ефективністю застосування того чи іншого адміністративного стягнення.
Наказом від 06.11.2015 № 1376 “Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції” врегульовано питання формальної сторони при оформленні адміністративних матеріалів, в т.ч. винесення постанов про адміністративні правопорушення. Проте Інструкція не містить жодного посилання на обставини, які враховуються при визначення ступеня провини, суспільної шкідливості адміністративного правопорушення.
Трохи краща ситуація із оформленням матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху, затверджені Наказом 07.11.2015 № 1395 “Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі”
12. Поліцейський оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
...
14. При малозначності вчиненого адміністративного правопорушення поліцейський може звільнити особу, яка притягається до адміністративної відповідальності, від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням.
Тобто, бачимо що нормотворець передбачає певне право поліцейського на закриття справи про адміністративне правопорушення у випадку малозначності та обмежується попередженням.
Щодо КУпАП, то т. 252 також містить лише порядок оцінки доказів : Орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що грунтується на всебічному, повному і об'єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю. Будь-яких вказівок на обставини що пом'якшують або посилюють адміністративну відповідальність не встановлено (окрім звичайно повторності). В свою чергу судова практика систематизується та аналізується для подальшого доведення до судів першої та апеляційної інстанції з метою відповідності усталеній практиці. Щодо органів Нацполіції така статистика зрідка потрапляє на загал і зробити висновки з яких міркувань виходить поліцейський застосовуючи тей чи інший вид адміністративного стягнення не зрозуміло.
В свою чергу КУпАП містить також порядок оскарження постанов про накладання адміністративних стягнень з відсилкою на КАС України, ст. 288. Позицію адміністративних судів ми вже розкрили на початку статті, яка полягає у відсутності повноважень судів перебирати на себе дискреційні повноваження органів патрульної поліції та оцінювати законність застосування того чи іншого адміністративного стягнення, а лише законність притягнення до адміністративної відповідальності вцілому.
У сухому залишку можемо констатувати повне право уповноважених осіб патрульної поліції виносити постанови про адміністративні правопорушення і самостійно визначати адміністративне стягнення оцінюючи докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
Можна констатувати, на прикладі рішення по справі № 266/3228/16-а, що Національна поліція невпинно формує відповідну судову практику щодо власних дискреційних повноважень і останнє рішення тому підтвердження.
Сергій Тарасюк, керуючий партнер АО “Тарасюк і Партнери”
Читайте також:
Водій VS Поліція: що кажуть суди
Рапорт інспектора поліції не є доказом вчинення водієм адмінправопорушення: ВС
Якими будуть наступні рішення влади? Замовте тестовий доступ до екосистеми LIGA360, щоб стежити за прийняттям законів, що можуть вплинути на ваш бізнес. Ви можете замовити повний тестовий доступ на 4 доби до LIGA360 за посиланням.
ЛІГА:ЗАКОН розробила LIGA360:АДВОКАТ - комплексне рішення, що поєднує головні інструменти в єдиному робочому просторі для адвоката:
- Повна база НПА;
- Коментарі до кодексів;
- 85 млн судових рішень;
- подібні справи;
- Правові позиції Верховного Суду;
- 6,5 млн досьє компаній і ФОП.
