Для начала необходимо разобраться что такое дискреционные полномочия. Действующее законодательство не содержит четкого определения данного термина, однако государственные органы часто обосновывают свои решения именно "дискреционными полномочиями". Так случилось, что именно в контексте судебной практики Верховного суда было разъяснено данное понятие. Основной проблемой административных судов было найти баланс между полномочиями ветвей власти, не перебирая на себя полномочия органов исполнительной власти или наоборот отказывая в защите прав и свобод физических и юридических лиц.
Важно решения по делу №1640/2594/18 Кассационный суд в составе Верховного суда сформировал следующие выводы:
28. Согласно Рекомендаций Комитета Министров Совета Европы №R (80) 2 об осуществлении административными органами власти дискреционных полномочий, принятой Комитетом Министров 11 марта 1980 на 316-м совещании под дискреционными полномочиями следует понимать полномочия, которые административный орган, принимая решение, может осуществлять с определенной свободой усмотрения, то есть, когда такой орган может выбирать из нескольких юридически допустимых решений то, которое он считает лучшим в данных обстоятельствах.
29. Дискреционные полномочия - это совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления, лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, предоставляющих возможность по своему усмотрению определить полностью или частично вид и содержание управленческого решения, которое принимается, или возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких вариантов управленческих решений, предусмотренных нормативно-правовым актом, проектом нормативно-правового акта.
Верховным Судом разграничены собственные полномочия при решении административных споров и полномочия органов исполнительной власти. Ведь основная задача административного судопроизводства защиту и восстановление нарушенных прав без предоставления оценки правомерности действий или бездействия органа государственной власти в контексте реализации им своих дискреционных полномочий, которые всегда предполагают определенный спектр полномочий. Такая позиции приводит к тому, что администратвиний суд может признать противоправность действий госоргана но не может определить каким образом восстановить нарушенное право, ведь это могут быть дискреционные полномочия.
Завершая тему дискреционных полномочий обратим внимание и на Научный вывод относительно границ дискреционного полномочия субъекта властных полномочий и судебного контроля за его реализацией от 13.04.2018 г.., Главный вывод которого состоит в следующем:
- дискреционное полномочие может заключаться в выборе действовать или бездействовать, а если действовать, то в выборе варианта решения или действия среди вариантов, которые прямо или косвенно закреплены в законе. Важным признаком такого выбора является то, что он осуществляется без необходимости согласования варианта выбора с кем-нибудь;
- дискреционное полномочия предоставляется способом его закрепления в оценочном понятии, относительно-определенной норме, альтернативной норме, норме с неопределенной гипотезой. Для обозначения дискреционного полномочия законодатель использует, в частности, сроки
«Может», «имеет право», «по собственной инициативе», «заботится», «обеспечивает», «ведет деятельность», «устанавливает», «определяет», «по своему усмотрению». Однако наличие такого срока в законе не свидетельствует автоматически о наличии у субъекта властных полномочий дискреционного полномочия; подобный срок является поводом для подробного анализа закона на предмет того, что соответствующие полномочия действительно дискреционные;
В контексте реализации дискреционных полномочий органами патрульной полиции, Кассационным административным судом в составе Верховного суда по делу № 266/3228/16-а было сформировано следующие выводы по вопросам полномочий патрульной полиции закрывать дела за малозначительностью
22. Административный суд, проверяя решение, действие или бездействие субъекта властных полномочий в соответствии закрепленным частью 3 статьи 2 КАС Украины критериям, не вмешивается в дискреции (свободное усмотрение) субъекта властных полномочий вне проверки по названным критериям. Задача административного судопроизводства заключается не в обеспечении эффективности государственного управления, а в обеспечении соблюдения прав и требований законодательства, иначе был бы нарушен принцип разделения власти.
23. Таким образом, принимая решение об освобождении нарушителя от административной ответственности, суды предыдущих инстанций вышли за пределы своей компетенции, тем самым вмешавшись в дискреционные полномочия ответчика, что не соответствует общим принципам и основам административного судопроизводства.
Итак, к дискреционным полномочиям органов патрульной полиции относятся полномочия, которые предусматривают определенный спектр решений, от освобождения от административной ответственности к применению административных взысканий в том или ином виде. Суды в свою очередь могут только признать действия сотрудников патрульной полиции противоправными и восстановить нарушенные права истца или наоборот установить законность действий патрульного полицейского без вмешательства в дискреционные полномочия.
Отдельного внимания заслуживает позиция Кассационного административного суда в составе ВС по применению ст. 22 КУоАП Украины, а именно освобождение от административной ответственности в случае совершения лицом малозначительного административного правонарушения
25. Итак, сфера применения статьи 22 КУоАП (освобождение лица от административной ответственности за малозначительность совершенного правонарушения) распространяется именно на орган, уполномоченный решать дело (в данном случае - Управление патрульной полиции в городе Мариуполе Департамента патрульной полиции).
...
27. То есть, законодателем четко установлен соответствующий вид санкций (штраф), который подлежит применению к правонарушителю в случае принятия органом, уполномоченным решать дело, постановления о привлечении к административной ответственности.
28. Учитывая, что истцом свою вину признано, а обстоятельства, указанные в постановлении об административном правонарушении имели место, суды предыдущих инстанций пришли к ошибочному выводу о возможности освободить истца от административной ответственности по правилам статьи 22 КУоАП.
29. В соответствии со статьей 351 Кодекса административного судопроизводства Украины основаниями для отмены судебных решений полностью или частично и принятия нового решения или изменения решения в соответствующей части является неправильное применение норм материального права или нарушение норм процессуального права.
30. Поскольку суды первой и апелляционной инстанций при принятии решений пришли к ошибочному выводу о возможности применения судом статьи 22 КоАП при решении вопроса об освобождении от административной ответственности, суд пришел к выводу о наличии оснований для отмены решений судов предыдущих инстанций и принятия нового решения об отказе в удовлетворении иска.
Итак, мы имеем позицию Верховного Суда, которая с одной стороны запрещает судам принимать на себя полномочия по освобождению от административной ответственности, а с другой дает право на обжалование решений патрульных полицейских в случаях непризнания вины лицом, которого привлекли к административной ответственности.
Нормативная база полномочий патрульной полиции состоит из КУоАП (ст.222) ст. 23 Закона Украины "О Национальной полиции Украины" (частично), Постановления КМУ от 28 октября 2015 № 877, которым утверждено Положение о Национальной полиции, Положение о Департаменте патрульной полиции, утвержденное приказом Национальной полиции Украины от 6 ноября 2015 № 73 ( в редакции приказа Национальной полиции Украины от 3 сентября 2019 № 887) и другой ряд подзаконных нормативных актов, регулирующих порядок реализации тех или иных полномочий связанных с нарушениями конституционных прав физических и юридических лиц.
Именно Положения о Департаменте патрульной полиции возлагает на его сотрудников реализацию функционала Национальной полиции по вынесению постановлений об административных правонарушениях согл. ст. 222 КУоАП (кроме коррупционных админправонарушений). К таким относят, в частности, самые распространенные: о нарушении общественного порядка, правил дорожного движения, правил парковки транспортных средств, правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта, правил пользования средствами транспорта, о незаконном приобретении бензина или других горюче-смазочных материалов, оборот наркотических средств ( в незначительных размерах), хулиганство и тому подобное.
Для примера возьмем статью 44 КоАП
"Незаконные производство, приобретение, хранение, перевозка, пересылка наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах"
Незаконные производство, приобретение, хранение, перевозка, пересылка наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах -
влекут за собой наложение штрафа от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых минимумов доходов граждан или общественные работы на срок от двадцати до шестидесяти часов, или административный арест на срок до пятнадцати суток.
Санкция статьи предусматривает достаточно широкий спектр административных взысканий: от штрафа до административного ареста. Применение того или иного административного взыскания зависит только от воли уполномоченного на составление протокола об административных правонарушениях лица. Законодатель наделил патрульную полиции данным полномочия для выполнения возложенных на него задач. Эффективность выполнения возложенных задач коррелирует с эффективностью применения того или иного административного взыскания.
Приказом от 06.11.2015 № 1376 "Об утверждении Инструкции по оформлению материалов об административных правонарушениях в органах полиции" урегулирован вопрос формальной стороны при оформлении административных материалов, в т.ч. вынесения постановлений об административных правонарушениях. Однако Инструкция не содержит ни одной ссылки на обстоятельства, которые учитываются при определении степени вины, общественной вредности административного правонарушения.
Несколько лучше ситуация с оформлением материалов об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения, утвержденные Приказом 07.11.2015 № 1395 "Об утверждении Инструкции по оформлению полицейскими материалов об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, зафиксированные не в автоматическом режиме"
12. Полицейский оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и правосознанием.
...
14. При малозначительности совершенного административного правонарушения полицейский может освободить лицо, привлекаемое к административной ответственности, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
То есть, видим, что нормотворец предполагает определенное право полицейского на закрытие дела об административном правонарушении в случае малозначительности и ограничивается предупреждением.
Согласно КоАП, ст. 252 также содержит лишь порядок оценки доказательств: Орган (должностное лицо) оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и правосознанием. Каких-либо указаний на обстоятельства, которые смягчают или усиливают административную ответственность не установлено (кроме конечно повторности). В свою очередь судебная практика систематизируется и анализируется для дальнейшего доведения до судов первой и апелляционной инстанции с целью соответствия сложившейся практике. В отношении органов Нацполиции такая статистика изредка попадает в целом и сделать выводы из каких соображений исходит полицейский, применяя той или иной вид административного взыскания, не понятно.
В свою очередь КоАП содержит также порядок обжалования постановлений о наложении административных взысканий с отсылкой на КАС Украины, ст. 288. Позицию административных судов мы уже раскрыли в начале статьи, которая заключается в отсутствии полномочий судов брать на себя дискреционные полномочия органов патрульной полиции и оценивать законность применения того или иного административного взыскания, а только законность привлечения к административной ответственности в целом.
В сухом остатке можем констатировать полное право уполномоченных лиц патрульной полиции выносить постановления об административных правонарушениях и самостоятельно определять административное взыскание оценивая доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и правосознанием.
Можно констатировать, на примере решения по делу № 266/3228/16-а, что Национальная полиция постоянно формирует соответствующую судебную практику в отношении собственных дискреционных полномочий и последнее решение тому подтверждение.
Сергей Тарасюк, управляющий партнер АО “Тарасюк и Партнеры”
Читайте также:
Водитель VS Полиция: что говорят суды
Какими будут следующие решения власти? Закажите тестовый доступ к экосистеме LIGA360, чтобы следить за принятием законов, которые могут повлиять на ваш бизнес. Вы можете заказать полный тестовый доступ на 4 суток к LIGA360 по ссылке.
ЛІГА:ЗАКОН разработала LIGA360:АДВОКАТ - комплексное решение, которое сочетает главные инструменты в едином рабочем пространстве для адвоката:
- Полная база НПА;
- Комментарии к кодексам;
- 85 млн судебных решений;
- Подобные дела;
- Правовые позиции Верховного Суда;
- 6,5 млн досье компаний и ФЛП.
