Конференція "Захист прав людини в адміністративному судочинстві: сучасний стан і перспективи розвитку в Україні" була організована Вищим адміністративним судом України за підтримки Координатора проектів Організації по безпеці і співпраці в Європі (ОБСЄ) в Україні (проект "Забезпечення дотримання прав людини при здійсненні правосуддя"), проекту Агентства США по міжнародному розвитку (USAID) "Справедливе правосуддя" і Німецького фонду міжнародної правової співпраці.
Два дні провідні експерти, вітчизняні і іноземні судді обговорювали важливість адміністративної юстиції і ділилися досвідом її функціонування у своїх державах.
Адміністративні суди, які ще нещодавно, разом з господарськими, знаходилися в підвішеному стані, на цьому етапі державного будівництва отримують конституційну гарантію існування. Як вважає заступник голови Адміністрації Президента Олексій Филатовз позиції простого громадянина адміністративний суд існує для забезпечення реалізації стандарту судочинства. Тому розроблений Конституційною Комісією проект змін Конституції у частині правосуддя закріплює існування адміністративний судів в Основному Законі. Наступний етап - це удосконалення процесуального законодавства. Розробляються зміни в Кодекс адміністративного судочинстваспрямовані на запобігання зловживання процесуальними правами, зменшення навантаження на суддів.
З тим, що адміністративний процес має бути змінений, згоден і ректор Національної школи суддів Микола Онищук. Він вважає, що допущення надмірної участі держави в процесі не відповідає призначенню адміністративного судочинства.
Про зловживання суб'єктами владних повноважень правом звертатися до суду проти громадян і юридичних осіб говорив і голова Вищого адміністративного суду Олександр Нечитайло. Також він нагадав про необхідність прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, робота над яким ведеться майже 15 років. В той же час за 10 років функціонування адмінсудів в КАС вносилися зміни і доповнення 73 рази. В той же час, ВАСУ все ще хоче удосконалювати Кодекс. Зокрема, пропонується:
1) впровадження типового виробництва - у разі вступу великої кількості однакових справ;
2) надання суду першої інстанції права звертатися до касаційного суду для формування правовй позиції у важливих для судової практики справах;
3) розвиток системи альтернативних шляхів вирішення суперечок;
4) посилення процесуальних механізмів формування єдності судової практики;
5) перегляд предметної осудності адміністративних справ;
6) впровадження досудової адміністративної процедури, що приведе до зменшення необхідності громадян і юрособ оскаржити рішення органів влади і посадовців.
Крім того, пропонується встановити осудність окружним адмінсудам усіх категорій админдел. Пан Нечитайло пояснив, що виходячи з аналізу судової практики, чим вужчий спеціалізація судді, тим ефективніше судовий розгляд.
Про те, що адміністративна юрисдикція повинна забезпечити і захистити правогосударственность, говорив Юрген Формайерголовуючий суддя Федерального адміністративного суду Німеччини. Він відмітив, що захист прав людини в адміністративному процесі - це, передусім, застосування Європейській конвенції з прав людини і основних свобод.
Але основою админситративного судочинства є обов'язковість рішень адміністративних судів. Так, пан Нечитайло рахує ндостаточной декларацію принципу обов'язковості судових рішень адмінсудів. Необхідно розв'язати проблему системного невиконання рішень, які приймаються на користь фізичних і юридичних осіб. Тому ефективність адміністративного судочинства залежить від того, чи мають намір владні інституції дотримувати права людини. Так, практика Європейського суду з прав людини показує, що порушення того або іншого права є результатом недосконалості конкретних законів або ж відсутності необхідного законодавства. В якості прикладу голова ВАСУ привів рішення у справі "Веренцов проти України"у якому встановлено порушення ст. 11 Конвенцій і наявність пропусків законодавства, регулюючого свободу зборів.
Рекомендація ЕСПЧ, виражена в цьому рішенні, і повторена в рішенні у справі "Шмушкович проти України" все ще не виконана Україною - Закон про мирних зборів не прийнятий. Законодавство залишається неоднозначним, незважаючи на рекомендації ВАСУ, деякі суди продовжують застосовувати все ще діючий Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року № 9306 - XI "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних ходів і демонстрацій в СРСР" (у аспекті дотримання термінів повідомлення про збори). ВАСУ навіть звернувся до Верховної Ради з проханням термінового прийняття Закону про мирні збори. У свою чергу, профільний парламентський комітет терміновості в такому Законі не бачить - План законодавчого забезпечення реформ в Україні предусмотривает ухвалення Закону про мирні збори тільки в II кварталі 2016 року.
Праву на свободу мирних зборів в контексті ст. 11 Конвенцій про захист прав людини і основних свобод була присвячена завершальна сесія Конференції
Як відмітив Михайло Цурканзаступник голови ВАСУ, ст. 11 Конвенцій знайшла своє відображення в ст. 39 Конституцій. Згідно частини 2 ст. 11 Конвенцій право на мирні збори може бути обмежене відповідно до закону і якщо це необхідно в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, для запобігання безладам або злочинам, для охорони здоров'я або моральності або для захисту прав і свобод інших осіб. Конституція ж передбачає, що обмеження відносно реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і тільки в інтересах національної безпеки і громадського порядку - з метою запобігання безладам або злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Про знакові рішення ЕСПЧ відносно права на мирні збори розповіла Дагмар Вюншголовуюча суддя Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц (Німеччина). В першу чергу вона нагадала, що Конвенція захищає демократичні цінності. Демократія - це модель, на яку спирається Конвенція. Пані Вюнш акцентувала увагу на декількох рішеннях ЕСПЧ, що стосуються допустимого обмеження права на мирні збори. Так, в рішенні у справі "Верстатів і об'єднана македонська організація "Илинден" проти Болгарії" 2001 року Суд, зокрема, вказав, що заклик до автономії або навіть пропозиція відділення частині території від країни не може автоматично виправдовувати заборону зборів. У цій справі не було реального, передбачуваного ризику насильницьких дій, підбурювання до насильства або заперечення демократичних принципів, тому заборона на проведення мітингів заявників не була виправданою в контексті пункту 2 ст. 11 Конвенцій.
У рішенні у справі "Алексеев проти Росії" Суд ухвалив, що при загрозі насильства відносно демонстрантів органи влади повинні забезпечити їх захист. Справа стосувалася заборони ходів в захист гомосексуалістів. Парад був заборонений із-за петицій супротивників заходу. Суд визнав, що уряд Москви використовував загрозу насильства і захист моралі тільки як привід для заборони протесту. Головний висновок суду полягає в тому, що не можна ставити в залежність від переважаючої думки право меншості. Воно має бути належним чином захищене владою.
Таким чином, Конвенція встановлює високі стандарти для усе країн-підписантів. Заборона мирних зборів допустима при виняткових обставинах, тому що, посилаючись на небезпеку можливого насильства, можна заборонити усі мирні збори. Завдання держави - забезпечити захист права.
Пан Цуркан резюмував, що за відсутності національного закону слід керуватися практикою ЕСПЧ. Але і в такому підході криються небезпечні моменти.
Так, Дмитро Третьяковюрист Секретаріату Європейського суду з прав людини (він брав участь в підготовці до розгляду справ Веренцова і Шмушковича) вважає, що врегулювання права на мирні збори лише Конституцією є недостатнім. Аргумент про пряму дію її норм неспроможний. Право на мирні збори має бути врегульоване практикою судів або окремим законом. У цьому аспекті пан Цуркан відмітив, що подібні справи рідко доходять до ВАСУ, оскільки дуже швидко втрачають актуальність. Але ВАСУ намагається лобіювати розумні інтереси, але "якщо стіну не вдається пробити, її слід обійти - застосовуючи практикові ЕСПЧ".
Детальніше про роль ВАСУ в процесах захисту права на мирні збори розповів заступник голови ВАСУ Михайло Смокович. За його словами, з 2010 року суд розглянув близько 25 подів, але проте, цій категорії приділяється особлива увага. Як уже згадувалося, ВАСУ вимагає ухвалення Закону про мирні збори, також зроблено декілька узагальнень практики. Пан Смокович вважає, що коли б не рішення Європейського суду - Закон міг би бути ухвалений. Зараз же активістам досить того, що ЕСПЧ визначив відсутність закону як вже існуюче порушення права на мирні збори.
У рішенні суперечок про заборону мирних зборів багато спірних процесуальних моментів. Один з них - це норма про позивача: забороняти збори уповноважений суд, а не орган влади. Заявники можуть оскаржити вже судове рішення. Наприклад, в таких країнах як Молдова і Польща, судовий контроль не є таким, що попереджує - рішення приймає публічний орган. При цьому в цих країнах, так само, як і в Україні, існує норма про попереднє повідомлення про мирні збори (у Молдові - за 5 днів, в Польщі - не пізніше, ніж за 48 годин). Але, наприклад, в Німеччині такого терміну немає. Повідомлення має бути, але допустимі і спонтанні збори. При необхідності термінового розгляду застосовується так зване "п'ятничне право" - система попереднього правового захисту - забезпечується можливість звернутися до судів 1 і 2 інстанції.
Питання про свободу мирних зборів, піднятий в справі "Веренцов проти України", не вирішений при масових протестах 2013-2014 року, все ще вимагає врегулювання. У тому числі, в аспекті забезпечення незалежності суддів - законодавча невизначеність цього права дає можливість влади давити на суд. У тому числі, шляхом організації "контрмітингів". Як бачимо з практики ЕСПЧ, суд не зобов'язаний забезпечувати практичний захист права на мирні збори - він може вказати на таке право органу влади, який і відповідає за безпеку зборів. Згідно Конституції судова заборона на мирні збори може бути встановлена тільки в інтересах національної безпеки і громадського порядку - з метою запобігання безладам або злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. Ця норма вимагає додаткового законодавчого врегулювання хоч би тому, що в діях суддів, що заборонили проведення київських мітингів у кінці 2013 року із-за закликів до скидання правлячого режиму, вкидань димових шашок і недотримання 10-денного терміну повідомлення, Тимчасова слідча комісія констатувала ознаки порушення присяги.
Марина Ясинская
