Конференция «Защита прав человека в административном судопроизводстве: современное состояние и перспективы развития в Украине» была организована Высшим административным судом Украины при поддержке Координатора проектов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в Украине (проект «Обеспечение соблюдения прав человека при осуществлении правосудия»), проекта Агентства США по международному развитию (USAID) «Справедливое правосудие» и Немецкого фонда международного правового сотрудничества.
Два дня ведущие эксперты, отечественные и иностранные судьи обсуждали важность административной юстиции и делились опытом ее функционирования в своих государствах.
Административные суды, которые еще недавно, наряду с хозяйственными, находились в подвешенном состоянии, на данном этапе государственного строительства получают конституционную гарантию существования. Как считает заместитель председателя Администрации Президента Алексей Филатов, с позиции простого гражданина административный суд существует для обеспечения реализации стандарта судопроизводства. Поэтому разработанный Конституционной Комиссией проект изменений Конституции в части правосудия закрепляет существование административный судов в Основном Законе. Следующий этап - это усовершенствование процессуального законодательства. Разрабатываются изменения в Кодекс административного судопроизводства, направленные на предотвращение злоупотребления процессуальными правами, уменьшение нагрузки на судей.
С тем, что административный процесс должен быть изменен, согласен и ректор Национальной школы судей Николай Онищук. Он считает, что допущение чрезмерного участия государства в процессе не отвечает назначению административного судопроизводства.
О злоупотреблениях субъектами властных полномочий правом обращаться в суд против граждан и юридических лиц говорил и председатель Высшего административного суда Александр Нечитайло. Также он напомнил о необходимости принятия Административно-процедурного кодекса, работа над которым ведется почти 15 лет. Вместе с тем за 10 лет функционирования админсудов в КАС вносились изменения и дополнения 73 раза. В то же время, ВАСУ все еще хочет совершенствовать Кодекс. В частности, предлагается:
1) внедрение типового производства - в случае поступления большого количества одинаковых дел;
2) предоставление суду первой инстанции права обращаться в кассационный суд для формирования правовй позиции в важных для судебной практики делах;
3) развитие системы альтернативных путей разрешения споров;
4) усиление процессуальных механизмов формирования единства судебной практики;
5) пересмотр предметной подсудности административных дел;
6) внедрение досудебной административной процедуры, что приведет к уменьшению необходимости граждан и юрлиц обжаловать решения органов власти и должностных лиц.
Кроме того, предлагается установить подсудность окружным админсудам всех категорий админдел. Г-н Нечитайло пояснил, что исходя из анализа судебной практики, чем уже специализация судьи, тем эффективнее судебное рассмотрение.
О том, что административная юрисдикция должна обеспечить и защитить правогосударственность, говорил Юрген Формайер, председательствующий судья Федерального административного суда Германии. Он отметил, что защита прав человека в административном процессе - это, прежде всего, применение Европейской конвенции по правам человека и основных свобод.
Но основой админситративного судопроизводства является обязательность решений административных судов. Так, г-н Нечитайло считает ндостаточной декларацию принципа обязательности судебных решений админсудов. Необходимо решить проблему системного неисполнения решений, которые принимаются в пользу физических и юридических лиц. Поэтому эффективность административного судопроизводства зависит от того, намерены ли властные институции соблюдать права человека. Так, практика Европейского суда по правам человека показывает, что нарушение того или иного права является результатом несовершенства конкретных законов или же отсутствия необходимого законодательства. В качестве примера председатель ВАСУ привел решение по делу «Веренцов против Украины», в котором установлено нарушение ст. 11 Конвенции и наличие пробелов законодательства, регулирующего свободу собраний.
Рекомендация ЕСПЧ, выраженная в этом решении, и повторенная в решении по делу «Шмушкович против Украины» , все еще не исполнена Украиной - Закон о мирных собраний не принят. Законодательство остается неоднозначным, несмотря на рекомендации ВАСУ, некоторые суды продолжают применять все еще действующий Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» (в аспекте соблюдения сроков уведомления о собрании). ВАСУ даже обратился к Верховной Раде с просьбой срочного принятия Закона о мирных собраниях. В свою очередь, профильный парламентский комитет срочности в таком Законе не видит - План законодательного обеспечения реформ в Украине предусмотривает принятие Закона о мирных собраниях только во II квартале 2016 года.
Праву на свободу мирных собраний в контексте ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод была посвящена заключительная сессия Конференции
Как отметил Михаил Цуркан, заместитель председателя ВАСУ, ст. 11 Конвенции нашла свое отображение в ст. 39 Конституции. Согласно части 2 ст. 11 Конвенции право на мирное собрание может быть ограничено в соответствии с законом и если это необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, для предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Конституция же предусматривает, что ограничение относительно реализации этого права может устанавливаться судом в соответствии с законом и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка - с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.
О знаковых решениях ЕСПЧ относительно права на мирные собрания рассказала Дагмар Вюнш, председательствующая судья Высшего административного суда земли Рейнланд-Пфальц (Германия). В первую очередь она напомнила, что Конвенция защищает демократические ценности. Демократия - это модель, на которую опирается Конвенция. Г-жа Вюнш акцентировала внимание на нескольких решениях ЕСПЧ, касающихся допустимого ограничения права на мирные собрания. Так, в решении по делу «Станков и объединенная македонская организация «Илинден» против Болгарии» 2001 года Суд, в частности, указал, что призыв к автономии или даже предложение отделения части территории от страны не может автоматически оправдывать запрет собрания. В этом деле не было реального, предполагаемого риска насильственных действий, подстрекательства к насилию или отрицания демократических принципов, поэтому запрет на проведение митингов заявителей не был оправданным в контексте пункта 2 ст. 11 Конвенции.
В решении по делу «Алексеев против России» Суд постановил, что при угрозе насилия в отношении демонстрантов органы власти должны обеспечить их защиту. Дело касалось запрета шествий в защиту гомосексуалистов. Парад был запрещен из-за петиций противников мероприятия. Суд счел, что правительство Москвы использовало угрозу насилия и защиту морали только как повод для запрета протеста. Главный вывод суда состоит в том, что нельзя ставить в зависимость от превалирующего мнения право меньшинства. Оно должно быть должным образом защищено властью.
Таким образом, Конвенция устанавливает высокие стандарты для все стран-подписантов. Запрет мирных собраний допустим при исключительных обстоятельствах, потому что, ссылаясь на опасность возможного насилия, можно запретить все мирные собрания. Задача государства - обеспечить защиту права.
Г-н Цуркан резюмировал, что при отсутствии национального закона следует руководствоваться практикой ЕСПЧ. Но и в таком подходе кроются опасные моменты.
Так, Дмитрий Третьяков, юрист Секретариата Европейского суда по правам человека (он принимал участие в подготовке к рассмотрению дел Веренцова и Шмушковича) считает, что урегулирование права на мирные собрания лишь Конституцией является недостаточным. Аргумент о прямом действии ее норм несостоятелен. Право на мирные собрания должно быть урегулировано практикой судов или отдельным законом. В этом аспекте г-н Цуркан отметил, что подобные дела редко доходят до ВАСУ, поскольку очень быстро теряют актуальность. Но ВАСУ пытается лоббировать разумные интересы, но «если стену не удается пробить, ее следует обойти - применяя практику ЕСПЧ».
Подробнее о роли ВАСУ в процессах защиты права на мирные собрания рассказал заместитель председателя ВАСУ Михаил Смокович. По его словам, с 2010 года суд рассмотрел около 25 дел, но тем не менее, этой категории уделяется особое внимание. Как уже упоминалось, ВАСУ требует принятия Закона о мирных собраниях, также сделано несколько обобщений практики. Г-н Смокович считает, что если бы не решения Европейского суда - Закон мог бы быть принят. Сейчас же активистам достаточно того, что ЕСПЧ определил отсутствие закона как уже существующее нарушение права на мирные собрания.
В решении споров о запрете мирных собраний много спорных процессуальных моментов. Один из них - это норма об истце: запрещать собрание уполномочен суд, а не орган власти. Заявители могут обжаловать уже судебное решение. Например, в таких странах как Молдова и Польша, судебный контроль не является упреждающим - решение принимает публичный орган. При этом в этих странах, так же, как и в Украине, существует норма о предварительном уведомлении о мирном собрании (в Молдове - за 5 дней, в Польше - не позднее, чем за 48 часов). Но, например, в Германии такого срока нет. Уведомление должно быть, но допустимы и спонтанные собрания. При необходимости срочного рассмотрения применяется так называемое «пятничное право» - система предварительной правовой защиты - обеспечивается возможность обратиться в суды 1 и 2 инстанции.
Вопрос о свободе мирных собраний, поднятый в деле «Веренцов против Украины», не решенный при массовых протестах 2013-2014 года, все еще требует урегулирования. В том числе, в аспекте обеспечения независимости судей - законодательная неопределенность этого права дает возможность власти давить на суд. В том числе, путем организации «контрмитингов». Как видим из практики ЕСПЧ, суд не обязан обеспечивать практическую защиту права на мирное собрание - он может указать на такое право органу власти, который и отвечает за безопасность собраний. Согласно Конституции судебный запрет на мирное собрание может быть установлен только в интересах национальной безопасности и общественного порядка - с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей. Эта норма требует дополнительного законодательного урегулирования хотя бы потому, что в действиях судей, запретивших проведение киевских митингов в конце 2013 года из-за призывов к свержению правящего режима, вбросов дымовых шашек и несоблюдения 10-дневного срока уведомления, Временная следственная комиссия констатировала признаки нарушения присяги.
Марина Ясинская
