Существующая на сегодняшний день система распределения между органами власти полномочий по распоряжению землями государственной собственности - далека от совершенства. В большинстве случаев полномочия по изъятию и предоставлению земельных участков принадлежат Кабмину, Государственному агентству земельных ресурсов Украины, областным государственным администрациям. Очевидным является тот факт, что сосредоточивание преимущественного большинства таких полномочий у органов областного и центрального уровней не дает возможности влиять на решение этих вопросов органам на местах.
16 мая 2014 издание «ЮРИСТ&ЗАКОН» в рамках инициативы «Закон для Всех» компании «ЛИГА: ЗАКОН» совместно с Земельным союзом Украины провели круглый стол: «Изменение полномочий органов власти в регулировании земельных отношений: Кто должен распоряжаться землями государственной собственности?».
Как нам известно, с 1 января 2013 года вступил в силу Закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно совершенствования порядка государственной регистрации вещных прав на земельные участки государственной и коммунальной собственности в связи с их размежеванием» № 233-VII от 14.05.2013 г., согласно которому полномочия по распоряжению землями государственной собственности с/х назначения перешли к Госземагенству. С тех пор было высказано немало нареканий на работу этого органа, обвинений в коррупции, создании искусственных преград в распоряжении землей государственной собственности с/х назначения и т.д.
Так какие факторы повлияли на то, что процедура передачи вышеупомянутой категории земли стала столь сложной и непрозрачной и кому должно принадлежать право распоряжаться такой землей? Николай Калюжный, глава совета Ассоциации Земельный союз Украины в первую очередь обратил внимание на то, кто распоряжается землями государственной собственности. Земельный кодекс предусматривает, что распоряжение землями госсобственности осуществляет Кабинет Министров Украины и другие органы государственной власти: Госземагентство и областные, районные госадминистрации, а также сельские и поселковые советы в пределах их полномочий.
После вступления в силу новой редакции ст. 122 Земельного кодекса Украины Госземагенству были переданы полномочия по распоряжению землями с/х назначения, которые находятся в государственной собственности. Однако, по мнению г-на Калюжного, передача таких полномочий была не обоснована. На сегодняшний день остро стоит вопрос о том, нужно ли передавать райгосадминистрациям, которые представляют территориальные громады в распоряжение земли госсобственности или же оставить это в компетенции Госземагенства?
Г-н Калюжный считает, что все полномочия по распоряжению такими землями должны быть переданы местным властям, однако без внесения изменений в Конституцию Украины, которые позволят райгосадминистрациям распоряжаться своими землями самостоятельно, это осуществить не возможно.
По данным Госагенства, в собственности государства осталось 10 млн. га земель. По данным других структур таких земель осталось лишь 5 млн. га. Однако сказать точную цифру на сегодняшний день не представляется возможным, поскольку полностью не проведена инвентаризация земель. Хотя в 2013 году на ее проведение было выделено более 200 млн. средств. За прошлый год инвентаризировано всего лишь 1,5 млн. га земли и планировалось, что инвентаризованные участки будут переданы в уставной капитал Государственного земельного банка, однако в последствие передача затормозилась. Исходя из этого, на сегодняшний день, не совсем понятно, кто должен распоряжаться этими землями, передавать их в аренду и т.д.?? Разрешить данную ситуацию можно было бы, приняв соответствующие законы,- считает г-н Калюжный.
Как оказалось, законодательные инициативы на этот счет уже есть. В частности, член совета Земельного союза Украины Сергей Биленко привел как пример три основных законопроекта, которые на сегодняшний день зарегистрированы в ВР Украины и дал им свою оценку. В частности, речь шла о:
- законопроекте авторства Нечипоренко (№ 4796 от 30.04.2014 г.), которым предлагается передать полномочия по управлению землями с/х назначения от Госземагентства к его районным подразделениям;
- законопроекте авторства Кулинича, Пилипенко (№ 4152 от 17.02.2014 г.), которым предлагается передать все земли в пределах местных советов в коммунальную собственность (кроме земель на которых расположены объекты государственной собственности);
- законопроекте авторства Омельяновича (№ 4758 от 24.04.2014 г.), который передать все земли государственной собственности в распоряжение одного органа, - райгосадминистрации.
По мнению г-на Биленко проект №4758 от 24.04.2014 г. JG3O600I наиболее точно отображает интересы общества и может быть исполнен после принятия безо всяких сложных процедур и внесений изменений в Конституцию.
Касательно полномочий, которые на сегодняшний день имеет Госземагентство, то г-н Биленко, наверное, выразил мнение многих присутствующих на мероприятии, подчеркнув, что любой государственный орган не заинтересован в развитии региона, в том числе и Госземагентство. По его мнению, Госземагентство должно вести кадастр, учет земель и осуществлять мероприятия по планированию безопасности распоряжения землями, но никак не распоряжаться ими непосредственно.
Его позицию также поддержал и Заведующий кафедрой землеустроительного проектирования Национального университета биоресурсов и природопользования Украины Андрей Мартын. «Земля - это единственный ресурс, который является общей собственностью народа. Как мы будем реализовывать это право - через органы местного самоуправления или через государство в лице высоких органов, - от этого зависит насколько комфортно нам будет жить на нашей территории», - отметил г-н Мартын. По его мнению, землей должны распоряжаться органы местного самоуправления.
«В 2002 году землю забрали у местных общин и передали госадминистрациям. Последние годы землями распоряжаются люди, далекие от проблем региона, что очень печально», - сокрушается спикер. Госземагентство создало не совсем понятное программное обеспечение, которое создало непрозрачную процедуру распределения земли, поэтому и возникают подобные вопросы касательно полномочий.
Г-н Мартын убежден, что сегодня настал тот момент, когда нужно принять политическое решение на самом высоком уровне и вернуть землю назад территориальным общинам. А потом уже вносить соответствующие изменения в Конституцию.
Также спикер высказал свое мнение касательно того почему же все так рьяно борются за функции по распоряжению землей? «Совершенно очевидно, что ответ на этот вопрос лежит на поверхности. Земля в нашей стране осталась единственным ресурсом, который чиновники могут бесплатно в порядке приватизации дарить гражданам. Конечно же, это право тяжело реализовать простому гражданину. Однако чиновники могут распоряжаться землей по своему усмотрению. Только тогда, когда будет отменен институт бесплатной приватизации, бороться за полномочия по распределению землями государственной собственности прекратят. Поэтому, решая вопросы, связанные с передачей полномочий от Госземагентства к местным советам нужно одновременно всем подумать, как реформировать институт бесплатной приватизации», - резюмирует спикер. По мнению г-на Мартына решение этой проблемы может быть осуществлено путем передачи участков по приобретательной давности, что подразумевает под собой передачу земельного участка в собственность только после 15 лет добросовестного пользования.
По убеждению главного юридического советника Проекта USAID «АгроИнвест» Павла Кулинича, ключевым вопросом, который должен стоять на повестке дня, является децентрализация власти. И проблема будет существовать до тех пор, пока будет существовать конфликт интересов касательно распоряжения землей между органами. Как указал докладчик, вопрос не в том, кто будет это делать, а насколько прозрачной будет процедура передачи земли государственной собственности в распоряжение.
По мнению спикера, ярким примером того, как власть заинтересована в децентрализации и прозрачности процедур может служить проект закона о доступности, публичности государственного реестра прав на недвижимое имущество (открытости реестров для всех). Проект не был принят, так как за него проголосовало 104 депутата. «Непубличность принятия решений - это путь к коррупции», - уверен П. Кулинич.
К сожалению, Земельный кодекс Украины не разделяет полномочия Государственного агентства земельных ресурсов и его территориальных органов. Хотя и отмечает, что все они имеют полномочия относительно распоряжения такими землями. Этот вопрос имеет практическое значение, поскольку земельные участки расположены по всей Украине и Госземагентство не может из Киева эффективно управлять ими. Очевидно, такие полномочия лучше могут реализовать местные органы земельных ресурсов.
Таким образом, решить вопрос с полномочиями можно несколькими путями: 1) предоставить право органам местного самоуправления сел, поселков и городов дополнительные полномочия решать вопросы по распоряжению землями, расположенными за пределами населенных пунктов, учитывая при этом мнения территориальной громады; 2) расширить полномочия местных территориальных громад касательно распоряжения землями, расположенными за пределами громады. Конфликт интересов, имеющий место в деятельности государственных органов земельных ресурсов, может быть устранен путем внесения определенных изменений в действующее законодательство, в частности, в Земельный кодекс Украины.
Для того чтобы иметь полную картину о мнениях по вопросу круглого стола на мероприятие были приглашены также и представители государственных органов: Администрации Президента Украины, Госземагенства, Минрегиона и Минагрополитики и КГГА.
Некоторые представители госорганов, предлагают, прежде чем рассматривать вопросы распоряжения земель, закончить определение целевого назначения участков. Это поможет уберечь землю от незаконного распределения. Так, начальник Службы градостроительного кадастра Минрегиона Егор Щербаков отметил следующее: «Нельзя не сказать, что установление целевого назначения тех или иных земельных участков возможно в идеале только после того, как по всей Украине будут установлены границы участков и их целевое назначение, и это целевое назначение должно определять, безусловно, с учетом схем планирования территорий. Передавать земельные участки огульно любому нельзя пока не будет установлено целевое назначения и четких границ. Поэтому до произведения вышеуказанных действий практика передачи земельных участков территориальным громадам была бы правильной».
Конечно же, выступления спикеров не могли не перерасти в дискуссию. В частности, Татьяна Тымченко, управляющий партнер АК «Маршаллер и партнеры» внесла свое предложение касательно распоряжения землями госсобственности. В частности г-жа Тымченко указала, что вопросы распоряжения землей, являются производными от более глобальных вопросов местного самоуправления. И в этой связи возникает вопрос, не преждевременно ли вносить изменения в земельное законодательство до принятия нового закона «О местном самоуправлении»? И с учетом того, что предыдущая власть была ориентирована на перераспределение активов, принадлежащих государству, не является ли благом мораторий на отчуждение земель? Ведь именно благодаря этому мораторию, земля это практически единственный реальный актив, который остался в собственности у государства.
Г-н Мартын согласился, что такие вопросы, конечно же, действительно очень актуальны, и он также считает, что регулирования на уровне существующего земельного законодательства недостаточно.
Зоя Ярош, глава Секции земельного права Ассоциации адвокатов Украины, высказала свое мнение касательно того как должна решаться проблема распоряжения землей. По ее убеждению, возложение полномочий, касательно принятия решений о предоставлении соответствующих прав на землю (земельные участки) юридическим и физическим лицам на коллегиальные органы (местные советы), с учетом коллегиальности принятия ими решений, а соответственно, отсутствия как таковой ответственности за принятые решения, зачастую приводит к коррупции, когда никто не несет ответственность за розданные «подставным лицам» дорогостоящие участки в центре города, либо наоборот, когда решения о передаче участков не принимаются даже в тех случаях, когда право на приобретение земли прямо предусмотрено законом (как то при выкупе земельного участка, на котором расположен целостный имущественный комплекс юридического лица).
«Таким образом, для решения этой проблемы необходимо создать прозрачную систему процесса распоряжения землей на законодательном уровне - четко разграничить полномочия между представительскими и исполнительными органами местного самоуправления. Целесообразно было бы отнести к обязательному рассмотрению и утверждению на пленарных заседаниях местных собраний такого перечня вопросов, как: перечень объектов коммунальной собственности и земельных участков, которые подлежат отчуждению, утверждение генеральных планов застройки земель, утверждение строительных программ и прочее. А полномочия касательно непосредственного отчуждения объектов коммунальной собственности и земельных участков, возложить на должностные лица исполнительных органов, которые и будут нести персональную ответственность за нарушение условий законодательства», - подчеркнула г-жа Ярош.
Все участники мероприятия поддержали мнение, что для того, чтобы реформировать земельную отрасль необходимо самим экспертам прийти к общему решению - разграничить полномочия в вопросах распределения земли, создать общий документ где будут указаны эффективные пути решения земельных проблем. Также необходимо, чтобы эти инициативы были услышаны законодателями. Михаил Грибков, советник главы Госземагенства заверил, что со сменой руководства Госземагентва законодательный процесс в регулировании распределения земель государственной собственности не будет стоять так остро: «Не зависимо от того, кому будут переданы полномочия по распоряжению землями государственной собственности, нужно изменять земельное законодательство в направлении децентрализации власти. Нынешний глава Госземагенства готов слушать те законодательные предложения, которые предложит общественность. Политическая воля изменять законодательство тоже есть».
Будем надеяться, что земельная реформа все же подойдет к своему логическому завершению и законодательные предложения общественности будут приняты. К слову, законодательные предложения по реформированию рынка земли уже написаны и доступны на сайте Земельного союза Украины.
И в завершение хотелось бы сказать, что на мероприятии, к сожалению, отсутствовали представители Ассоциации сельских и поселковых советов. Интересно бы было услышать их позицию касательно вопроса перераспределения полномочий, нужны ли им вообще полномочия ,которые им так рьяно стараются передать?
Елена Адамантис,
«ЮРИСТ&ЗАКОН»
