В рамках инициированного обсуждения проекта Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Украине на период до 2020 года (далее - Стратегия) продолжаем собирать мнения специалистов относительно предложенного плана действий. С анализом отдельных положений можно ознакомиться в предыдущих материалах СТРАТЕГИЧЕСКИЕ «МАНТРЫ» ДЛЯ МСП (ЧАСТЬ 1 и ЧАСТЬ 2.) О ряде опасностей для предпринимателей, заложенных в проекте Стратегии, рассказывает старший научный сотрудник Национального института стратегических исследований Дмитрий Ляпин.
- Дмитрий Вадимович, 16 января с. г. на официальном сайте Министерства экономического развития и торговли Украины был обнародован проект Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Украине на период до 2020 года. Нужна ли вообще Стратегия развития малого бизнеса? Зачем подобные документы необходимы Правительству?
- Главная задача государственной политики как таковой - уменьшить хаос и обеспечить удовлетворение нужд общества путем введения одинаковых для всех правил жизнедеятельности. Иногда добавляются сопутствующие задачи государственной политики - реализовать определенные целенаправленные действия, которые позволят существенно изменить состояние сектора, отрасли и т. п. Поскольку эффективность зависит от планирования, то в рамках деятельности Правительства для определения планов таких целенаправленных действий употребляются термины «концепция», «стратегия» или «программа». Однако сам по себе документ под названием «концепция», «стратегия» или «программа» ничего не гарантирует и не обеспечивает реализации запланированного. Поэтому надеяться, что появление документа с названием «стратегия» гарантированно и эффективно решит имеющиеся проблемы малого предпринимательства, - безосновательно и недальновидно.
Сам термин «стратегия» означает общий и недетализированный план достижения определенной цели, которая реалистично установлена с учетом имеющихся ресурсов и технологий. Как правило, стратегия разрабатывается на сравнительно длительный период времени. Однако цели любой стратегии должны быть реалистичными и детализированными. Если цель не конкретизирована, то оценить результативность стратегии невозможно. Предложенная Стратегия МСП до 2020 года измеряемых целей не имеет.
- Актуально ли разрабатывать Стратегию для МСП, когда экономика еще не вышла из кризиса, когда не возобновлено банковское кредитование, то есть много факторов, которые могут обеспечить достижение цели, нестабильны?
- Во-первых, подготовка Стратегии развития МСП является частью обязательств Украины на пути евроинтеграции. Соглашение об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом, Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами (ратифицировано Законом Украины от 16.09.2014 № 1678-VII) в статье 379 определило обязательство Украины относительно сотрудничества с ЕС в части «введения стратегий развития МСП, что основывается на принципах Европейской хартии малых предприятий, и проведения мониторинга процесса имплементации путем ежегодного представления отчетности и диалога. Такое сотрудничество также предусматривает особое внимание к микропредприятиям и предприятиям ремесленного типа, которые являются чрезвычайно важным элементом экономики Украины и ЕС».
Во-вторых, на парламентских слушаниях, прошедших 30 сентября 2015 года, была признана необходимость разработки Стратегии развития малого предпринимательства, и это закреплено нормами Постановления ВРУ «О Рекомендациях парламентских слушаний на тему «Развитие предпринимательства в Украине и поддержка малого и среднего бизнеса» от 13.04.2016 № 1090-VIII.
И в-третьих, Стратегия МСП - 2020 может быть необходимой как инструмент конкретизации задач и направлений государственной политики развития малого предпринимательства, определенной Законом Украины «О развитии и государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в Украине» от 22.03.2012 № 4618-VI. Однако в таком случае стратегия не должна существенно отходить от положений Закона и призвана конкретизировать ожидаемые результаты - в количественном измерении. Потому следует отметить, что Стратегия развития малого предпринимательства в Украине в целом актуальна. Однако есть несколько принципиальных замечаний. В первую очередь, актуальной является стратегия развития малого предпринимательства, которое, в отличие от среднего предпринимательства, не обладает достаточными ресурсами для эффективного влияния на органы государственной власти Украины и имеет ряд особенностей, которые и определяют потребность в специальной государственной политике. Кроме того, стратегия по определению является документом, рассчитанным на длительный период времени. Принимать в 2017 году план действий с горизонтом до 2020 года и громко называть его Стратегией - по меньшей мере нецелесообразно.
|
Дмитрий Ляпин |
- Вы осуществили глубокий профессиональный анализ проекта Стратегии. Каковы Ваши основные заключения относительно этого проекта?
- По моему заключению, проект Стратегии МСП - 2020 подготовлен на крайне низком профессиональном уровне. Он не соответствует базовым требованиям относительно структуры стратегии, а его текст не направлен на решение задач улучшения бизнес-климата и развития национального малого бизнеса.
Поэтому проект Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Украине на период до 2020 года должен быть отклонен и возвращен разработчику для кардинальной переработки. Доработка Стратегии развития малого бизнеса должна происходить совместно с объединениями малого бизнеса и Министерством финансов Украины.
- Каковы основные недостатки проекта Стратегии?
- К сожалению, в проекте Стратегии очень большое количество неуместных положений, несоответствий, неправдивой информации и технических ошибок.
Во-первых, проект Стратегии МСП - 2020 не соответствует базовым принципам стратегического планирования. Так, проект Стратегии определяет следующие 6 стратегических целей: «1. Создание условий для благоприятной нормативно-правовой, институционной и операционной среды для МСП. 2. Создание благоприятных условий для оперативного доступа МСП к источникам финансирования с привлекательными условиями. 3. Упрощение налогового администрирования МСП. 4. Популяризация предпринимательской культуры и развитие конкурентоспособного человеческого капитала и предпринимательских навыков. 5. Содействие экспорту / интернационализации МСП в контексте СА и УВЗСТ. 6. Усиление конкурентоспособности и инновационного потенциала МСП». Как можем видеть, измеряемые цели отсутствуют. Все установленные цели имеют вид процессов, потому их вообще нельзя рассматривать как стратегические цели. Это может быть перечень направлений или ориентиров государственной политики, однако их определение в качестве стратегических целей является некорректным, поскольку они количественно неизмеряемы. То есть таких «стратегических целей» достичь будет невозможно. Утверждение из текста Стратегии, что эти стратегические цели определены на основе принципов Акта малого бизнеса (ЕС), является примером логической ошибки, когда принципы программного документа рассматриваются как стратегические цели.
Во-вторых, проект Стратегии МСП - 2020 противоречит программным положениям Президента Украины. В SWOT-анализе разработчики Стратегии, описывая слабые стороны МСБ в Украине, привели сентенцию: «Упрощенная система налогообложения препятствует росту МСП». Даже если не обращать внимания на бездоказательность этой сентенции, то следует сказать, что такое предположение авторов проекта Стратегии не соответствует и, более того, нарушает базовые программные положения Президента Украины. Так, Президент отмечал необходимость сохранения упрощенной системы налогообложения для малых предпринимателей. «Очень важно, чтобы мы на это время сохранили упрощенную систему налогообложения», - сказал Петр Порошенко во время 5-го заседания Национального совета реформ, посвященного вопросам усовершенствования налоговой системы, 25 октября 2016 года. При этом Президент особенно подчеркнул, что это не касается непорядочных крупных компаний, пытающихся минимизировать налогообложение или незаконно уклониться от уплаты налогов.
- Что это означает? Отменят ли упрощенную систему?
- Можно утверждать, что проект Стратегии МСП - 2020 косвенно предусматривает отмену упрощенной системы налогообложения. Субъекты микропредпринимательства представлены в проекте Стратегии МСП - 2020 исключительно с негативных и в то же время бездоказательных позиций: «МСП сочетает в себе микропредприятия "для выживания", созданные скорее из потребности, нежели по предпринимательским соображениям; … наемных работников, которые маскируются под независимых предпринимателей;… для МСП, привыкших к уклонению от норм и стандартов, … есть некоторые признаки, что те, кто используют УСН, могут быть задействованы в отмывании средств, … большей проблемой является ситуация, когда обычные МСП разделяются на меньшие предприятия, чтобы использовать УСН для избежания обычных налоговых и учетных обязательств…» и т. п. Это позволяет утверждать, что проект Стратегии МСП - 2020 подготовлен с позиции тенденциозной враждебности к малому предпринимательству в целом и ФЛП в частности. Должен также заметить, что значительная часть проекта Стратегии МСП - 2020 посвящена описанию состояния и проблем крупного бизнеса, что явно не должно быть предметом Стратегии развития малого предпринимательства.
И еще обращаю внимание на кричащее несоответствие: разработчики проекта Стратегии МСП - 2020 отмечают, что к сильным сторонам МСП относится «налоговая система с низкими налогами и упрощенной отчетностью». Утверждение, что в Украине имеется налоговая система с низкими налогами, является, очевидно, или попыткой сознательно ввести читателя в заблуждение, или непониманием украинских реалий. При любых обстоятельствах такие «заключения» в официальном тексте Стратегии МСП - 2020, разработанной Министерством экономического развития и торговли Украины, недопустимы.
- Но ведь в Стратегии так много сказано об облегчении условий ведения бизнеса в Украине?
- Я обращаю ваше внимание только на один очень важный аспект: в проекте Стратегии МСП - 2020 не упоминается понятие «дерегуляция». В условиях отсутствия в Государственном бюджете Украины значительных ресурсов для организации масштабных программ поддержки малого предпринимательства, в условиях высокого уровня системной коррупции в государстве, существенного уровня теневого государственного управления, которое, с одной стороны, порождает теневую экономику, а с другой - выступает в качестве заказчика многочисленных обременительных процедур государственного регулирования, - только дерегуляция может обеспечить определенное улучшение бизнес-климата для малого предпринимательства.
В мире существуют разные инструменты дерегуляции, и в Украине до сих пор продолжаются дискуссии относительно особенностей оперативной реализации дерегуляции, однако у нас уже имеется современная нормативная база, которая по многим элементам относится к лучшим образцам не только в Европе, но и в мире. Подтверждением этого является рейтинг Мирового банка Global Indicators of Regulatory Governance, по которому Украина занимает в Европе одинаковое место с Германией и Польшей и входит в группу первых 30 стран мира. Актуальность и важность дерегуляции подтверждается тем, что она значится первым пунктом в дорожной карте и первоочередных приоритетах реализации Стратегии устойчивого развития «Украина - 2020», является одним из ключевых направлений пакета реформ, внедряемых Верховной Радой Украины, стоит на первых местах в перечне необходимых и эффективных реформ в правительственных документах и документах Министерства экономического развития и торговли Украины. Однако в проекте Стратегии МСП - 2020, подготовленном Министерством экономического развития и торговли Украины, понятие «дерегуляция» не упоминается, что является грубой и недопустимой ошибкой, особенно при определении приоритетов государственой политики в сфере развития малого предпринимательства.
И еще одно замечание. Вероятно, текст Стратегии МСП - 2020 является механическим сочетанием фрагментов разных текстов. В проекте Стратегии вполне правильно отмечено, что микро-, малый и средний бизнес вследствие своих особенностей должны получить разные инструменты государственной политики для своего развития: «Украинские МСП неоднородны, а развитие сектора нуждается в разных подходах к формированию политики… все эти группы МСП нуждаются в применении разных подходов в формировании государственной политики относительно развития МСП». Это абсолютно справедливое и правильное заключение. Его реализация предусматривала бы, что в тексте проекта Стратегии МСП - 2020 по каждому предложенному направлению государственной политики и по каждой мере, которая должна бы быть разработана с индикаторами результативности, - должны быть определены инструменты государственной политики отдельно для микро-, малого и среднего бизнеса. Даже больше, в рамках малого бизнеса должны быть предложены и конкретизированы разные инструменты для разных групп малого бизнеса, например устойчивый малый бизнес, быстро развивающийся малый бизнес и т. п. Однако в проекте Стратегии МСП - 2020, кроме приведенной цитаты, более ни разу не упомянута необходимость разработки и применения разных инструментов государственной политики для разных групп МСП. Это означает, что проект Стратегии МСП - 2020, вероятно, является механическим сочетанием фрагментов разных текстов и согласования внутренней логики проекта Стратегии проведено не было. Такое недопустимо и свидетельствует о безответственном отношении к исполнению профессиональных и служебных обязанностей.
Это только отдельные замечания. В целом заключение относительно проекта Стратегии МСП - 2020 довольно простое: проект должен быть отклонен и возвращен разработчику для кардинальной переработки.
- А каковы рекомендации относительно создания эффективного проекта Стратегии?
- Во-первых, это должна быть стратегия развития только малого бизнеса. Развитие среднего бизнеса должно составлять задачу отдельного направления государственной политики. Малый бизнес в Украине является инструментом альтернативной занятости. Самая простая форма малого бизнеса - ФЛП - обеспечивает рабочими местами более 25% занятых и в то же время формирует только 5% годового объема реализации товаров, работ и услуг. Если проблемы занятости не важны для страны, то тогда можно избрать стратегическое направление сокращения количества ФЛП. Однако имеющаяся ситуация противоположна. В мире наблюдается тенденция распространения использования роботов и, соответственно, сокращения рабочих мест. Поэтому будет усиливаться потребность в мотивации высвобожденных работников к самостоятельной экономической деятельности. В Украине есть для этого основа - форма ФЛП и упрощенная система налогообложения, учета и отчетности. Именно упрощенная система позволяет среднестатистическому гражданину Украины со средним образованием попробовать собственные силы в самостоятельной экономической деятельности. В рамках общей системы учета и отчетности ФЛП с высокой вероятностью будет вынуждено стать законченным нарушителем. В целом эффективная Стратегия развития малого предпринимательства должна строиться с учетом того, что микробизнес и малый бизнес имеют определенные отличия. И это должно быть конкретизировано в Стратегии путем определения специализированных инструментов государственной политики.
Во-вторых, доработка или переработка текста Стратегии развития малого бизнеса должна происходить совместно с объединениями малого бизнеса (для определения реалистичности целей и их приоритетности) и Министерством финансов Украины (для определения ресурсов, которые могут быть выделены на реализацию Стратегии).
В-третьих, следует существенно увеличить стратегический горизонт. Стратегию целесообразно разрабатывать по меньшей мере на 5 лет. Оптимально - на 10 лет. С учетом того, что имеющаяся редакция не соответствует базовым требованиям к правительственным стратегическим документам, я бы рекомендовал установить горизонт Стратегии по меньшей мере до 2025 года.
И последнее (но не по значению). Следует признать имеющиеся государственные ресурсы. Реализация государственных программ будет ощутимой для малого предпринимательства только при условии их масштабности. Масштаб малого предпринимательства в Украине на сегодня - уже около 1,4 млн ФЛП и 320 тыс. малых предприятий - юридических лиц. Если государственная программа предоставляет помощь десятку или даже сотне субъектов малого предпринимательства - то такая программа явно не нужна. Нужны программы, ресурс которых обеспечил бы участие около 10% от общего количества субъектов (приблизительно такой размах имеют программы поддержки малого бизнеса в ЕС и других развитых странах). Понятно, что донорские проекты не могут обеспечить такого масштаба и потому не должны становиться частью государственной Стратегии. Если государство не имеет ресурса для масштабных программ поддержки малого бизнеса, то Стратегия должна строиться на уменьшении административных расходов малого бизнеса (регуляторная политика и применение М-теста), сокращении и упрощении обязательных государственных регуляторных процедур, установлении действенных фильтров на пути неуместных или недружелюбных для малого бизнеса новых государственных регулирований.
- Как предприниматели могут участвовать в разработке эффективного проекта Стратегии?
- Понятно, что предприниматель (ФЛП или юридическое лицо) вряд ли сможет выделить много времени на участие в процессе консультаций и разработке положений Стратегии. Поэтому самым лучшим подходом кажется участие в разработке проекта объединений малого бизнеса. Участие объединений крупного и среднего бизнеса в этом процессе будет вредным, потому что интересы малого бизнеса и среднего и крупного явно разные. Последние публичные акции малого бизнеса, например относительно обязательности применения на упрощенной системе налогообложения регистраторов расчетных операций, это однозначно доказывают. Поэтому в разработке должны участвовать только объединения малого бизнеса. Положительный результат будет иметь публичный характер консультаций на этапе разработки структуры Стратегии, основных ее направлений и установления ее количественных индикаторов. Такая организация позволит, возможно, разработать более эффективную Стратегию.
Однако напоследок следует отметить, что основная проблема развития и существования малого бизнеса в Украине находится в плоскости системной коррупции и правоприменения. Формальный нормативный документ сам по себе эту проблему не решит. Только активная позиция малого бизнеса, готовность отстаивать свои права - является залогом существования и развития.
Дмитрий Ляпин
к. т. н., заслуженный экономист Украины
ст. научный сотрудник Национального института стратегических исследований
советник по вопросам развития МСБ и дерегуляции офиса президента ТПП Украины
