Прийняття нового закону «Про прокуратуру» є надзвичайно нагальною потребою та значимим питанням для реформування системи кримінальної юстиції в цілому. Крім того, Україна прийняла на себе обов'язки щодо виконання рекомендацій Парламентської асамблеї Ради Європи та Венеціанської комісії щодо створення прокуратури європейського зразка.
Аналізуючи проект Закону України «Про прокуратуру», підготовлений Адміністрацією Президента України, направлений 2 серпня 2013 року до Венеціанської комісії, можна дійти висновку, що загалом рекомендації ПАРЕ, в т.ч. пункт 9 «З огляду на системні недоліки судової системи, Асамблея шкодує через те, що Україна не реформувала прокуратуру у відповідності до норм Ради Європи, в той час як ця реформа є одним із зобов'язань прийнятих під час її вступу. Внаслідок цього прокуратура залишається надзвичайно сильно централізованою інституцією з надмірними повноваженнями», - були враховані.
Перше, на що звертається увага, це те, що даний законопроект виключив функцію загального нагляду, якою володіє сьогодні прокуратура на підставі ст. 1 діючого Закону, що являється безумовним прогресивним моментом даного законопроекту та виключає можливість дублювання функцій прокуратури з іншими гілками влади: виконавчою та судовою.
Ст. 2 запропонованого законопроекту визначає функції прокуратури, які повністю дублюються з функціями, визначеними у ст. 121 Конституції України та зводяться до здійснення підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, здійснення нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство та нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Також пропонованим законопроектом вилучена функція з проведення досудового слідства, однак пропонується в порядку нагляду надавати письмові вказівки органам, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, які є обов'язковими для цих органів і підлягають негайному виконанню.
Таким чином, у прокуратури залишається виключно функція процесуального керівництва, без дублювання функцій щодо безпосереднього здійснення дізнання та досудового розслідування.
Новелою законопроекту є введення вимог щодо добору кандидатів на посаду прокурора, складання ними кваліфікаційних іспитів, проходження спеціальної підготовки та введення конкурентних засад на зайняття посади.
Пропонований законопроект визначає конкретні підстави для відповідальності прокурора, встановлюється процедура дисциплінарного провадження та порядок притягнення до відповідальності прокурора.
Вищевказане є безумовним позитивом законопроекту, оскільки показує вектор направленості до суттєвого реформування прокуратури в цілому та окремо введення нового образу прокурора - особи, яка має вищу освіту, відповідний стаж роботи, значні кваліфікаційні переваги над іншими кандидатами на посаду та пройшла спеціальну підготовку.
Також, законопроектом питання щодо оскарження притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів відноситься до компетенції адміністративного суду та Вищої ради юстиції, що також підтверджує спробу законотворців відмежувати прокуратуру від інших гілок влади, прирівняти прокурора за статусом практично до судді та закріпити за ним виключно функції контролю та нагляду у кримінальній юстиції.
Крім того, автори законопроекту пропонують внесення змін до спеціальних нормативно-правових актів з метою позбавлення прокуратури функції нагляду та подання протестів у сферах, які не відносяться до кримінальної юстиції. З прийняттям вказаного закону прокурори позбавляться прав на подання протестів та нагляд у таких сферах, як порушення митного, трудового законодавства, норм про охорону здоров'я, тощо. Враховуючи те, що саме ці функції і перетворили прокуратуру на орган, який прямо чи опосередковано мав вплив практично на всі сфери діяльності в країні, такі суттєві зміни мають припинити вплив на діяльність профільних контролюючих органів та суб'єктів господарювання, залишивши функції контролю у сферах не пов'язаних з кримінальними правопорушеннями спеціально створеним контролюючим органами, таким як Міндоходів та зборів, МОЗ, тощо.
Однією з позитивних пропозицій, також слід відмітити і зміни до Закону України «Про виконавче провадження», згідно з якими зникає пріоритетне ставлення до дій прокурора, а саме лише факт подання ним касаційної скарги, як підстава для зупинення виконавчого провадження. Залишиться єдина загальна норма, згідно якої тільки процесуальне рішення суду касаційної інстанції щодо зупинення провадження і буде підставою для відповідних дій виконавця.
Водночас, позбавляючи прокуратуру непритаманних їх функцій, автори посилюють механізми реалізації основних функцій прокуратури - нагляду. Зокрема, вони пропонують ввести кримінальну відповідальність за умисне систематичне невиконання законних вказівок прокурора не тільки слідчими, а й працівниками оперативних підрозділів під час здійснення оперативно-розшукової діяльності, яким прокурори, як за діючої редакції Закону України «Про прокуратуру» так і новою мають право на надання таких вказівок.
Окрім цього, вже стало майже традицією української законотворчості, що автори законопроекту, поміж змін до законів, які регулюють діяльність прокуратури, пропонують інші зміни, прямо не пов'язані з правами та обов'язками прокурорів.
В першу чергу, слід звернути увагу на запропоновані зміни до статті 87 КПК України щодо недопустимості доказів у кримінальному провадженні.
Діюча редакція статті встановлює, що недопустимими доказами суд має визнавати діяння, а саме допит особи як свідка, якщо згодом ця особа буде визнана підозрюваним чи обвинуваченим. За змінами, запропонованими авторами проекту, зникає можливість оскарження процесуальної дії (допиту), як необхідної передумови для визнання згодом отриманих під час цієї дії доказів недопустимими, а з'являється пряма норма, яка без оскарження процесуальної дії, напряму надає можливість виключити з числа допустимих доказів докази, які отримані із показань свідка, який згодом був визнаний підозрюваним чи обвинуваченим. Оцінити чи є це позитивним моментом чи негативним наразі важко, оскільки з одного боку це начебто скорочення процедури визнання доказу недопустимим, а з іншого - фактичне позбавлення можливості притягнути до дисциплінарної відповідальності слідчого (прокурора) за істотне порушення прав та свобод людини і громадянина.
Крім того, пропонується недопустимими визнавати також докази, які були отримані після початку кримінального провадження шляхом реалізації органами досудового розслідування чи прокуратури своїх повноважень, не передбачених КПК України для забезпечення досудового розслідування кримінальних правопорушень.
Також суттєві зміни пропонується внести до нормативно-правових актів, що стосуються діяльності Вищої ради юстиції.
Авторами законопроекту, по-перше, запропоновано судом першої інстанції, який розглядатиме скарги на рішення ВРЮ та кваліфікаційно-дисциплінарних комісії суддів, і згодом КДК прокурорів, замість Вищого адміністративного суду України визначити Київський апеляційний адміністративний суд з правом оскарження прийнятого рішення до ВАСУ. Такі зміни забезпечать право особи на перегляд прийнятих рішень принаймні в апеляційному порядку, а також мають сприяти значному розвантаженню суддів ВАСУ.
По-друге, пропонується змінити склад суб'єктів, які мають право подавати до ВРЮ звернення стосовно порушення вимог законодавства щодо несумісності суддів та прокурорів. Надання права на такі звернення виключно Вищій кваліфікаційній комісії судді України, кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за умови, що такі рішення щодо несумісності були прийняті за результатами дисциплінарних проваджень, безумовно є позитивними змінами, які будуть сприяти обмеженню впливу як народних депутатів, так і голів вищих судів на діяльність судді або прокурора.
І на останок, не можна не відмітити зміни, які знову ж таки не мають жодного відношення до змін до закону України «Про прокуратуру», але суттєво вплинуть як на адвокатів, так і на осіб, які мають намір отримати право на зайняття адвокатською діяльність.
По-перше пропонується збільшити центри надання безоплатної вторинної правової допомоги та вже з 01 липня 2014 року, замість 01 січня 2017 року, повністю забезпечити надання населенню безоплатної вторинної правової допомоги.
По-друге, болісне для всіх майбутніх адвокатів питання щодо порядку проходження стажування знову ж такі піддається законодавчим змінам. Однак, що приємно, позитивним. В разі набрання чинності вказаним проектом закону майбутній адвокат матиме право самостійного вибору адвоката під керівництвом якого буде проводитись стажування, а для осіб, які працюють помічниками адвокатів, період зарахування цього трудового стажу для звільнення від проходження стажування, збільшився з 2-х до 3-х років.
По-третє, доповнена норма, згідно якої адвокат має право безперешкодного входу до приміщень підприємств для ознайомлення з необхідними для адвокатської діяльності документами та матеріалами. Нажаль, враховуючи те, що наразі у свідомості суспільства, в т.ч. посадових осіб підприємств, адвокат за своїми правами навіть близько не асоціюються з правами прокурорів, слідчих та навіть оперативних працівників, говорити про те, що права адвоката реально стають симетричними правам прокурора зарано, оскільки відсутній механізм реалізації даного права.
По-четверте, адвокати матимуть право на безоплатний доступ до інформаційних баз даних державних органів, органів місцевого самоврядування, пенсійного фонду України, тощо. Сподіваємося, що такі зміни будуть внесені і в спеціальні нормативно-правові акти, щоб дійсно забезпечити таке задеклароване право адвоката, а не залишиться ще однією законною можливістю без законного механізму її реалізації.
Враховуючи вищевикладене, хочеться зазначити, що найголовнішим фактором, який забезпечить дійсно задекларовану кардинальну реформу органів прокуратури, буде в першу чергу, саме зміна у свідомості самих прокурорів про те, що вони позбавляються своїх необмежених повноважень у сферах, не пов'язаних з кримінальною юстицією і, як це закріплено в Конституції України, повинні виконувати виключно функції, передбачені статтею 121.
Тетяна Батюсь та Олександра Яценко, адвокати АК «Юридичні Традиції»
