Разграничение земель коммунальной и госсобственности: правовые последствия

С момента принятия Земельного кодекса Украины 2001 г. одним из наиболее острых земельных вопросов как в практике, так и в теории земельного права оставался вопрос разграничения земель на государственные и коммунальные. Дело в том, что Земельный кодекс предусмотрел, что все земли в стране являются государственными, кроме тех, которые отнесены к коммунальной или частной собственности (статья 84). И если с отнесением земель к частной собственности мало-мальски все обстояло достаточно понятно и урегулировано, то с коммунальной собственностью существовали определенные сложности. Напомним, что земли государственной и коммунальной собственности подлежали разграничению в порядке, предусмотренном Законом Украины «О разграничении земель государственной и коммунальной собственности» от 05.02.2004 №1457-IV. До проведения такого разграничения распоряжение землями в Украине, помимо земель частной собственности, осуществлялось в порядке, предусмотренном пунктом 12 Переходных положений Земельного кодекса.

Однако за более чем одиннадцать лет с момента принятия ЗК разграничение земель государственной и коммунальной собственности так и не было проведено. По поводу причин такого «злостного» невыполнения положений Земельного кодекса и вышеупомянутого Закона существовало несколько мнений. Тем не менее, принято считать, что процедура разграничения земель, предусмотренная одноименным Законом, была очень сложной и дорогой, поскольку предусматривала для проведения разграничения разработку и согласование землеустроительной документации (статья 10). Вследствие этого результативность процедуры разграничения земель практически равнялась нулю (по данным Центра коммерческого права, по состоянию на 2012 год за семь лет было разграничено 0,57 % земель).

Решение данной проблемы было предложено в Законе Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности» от 06.09.2012 № 5245-VI. В результате этого был отменен Закон Украины «О разграничении земель государственной и коммунальной собственности» от 05.02.2004 № 1457-IV. Теперь в Украине с 1 января 2013 года считаются разграниченными земли в соответствии с положениями статей 83 и 84 Земельного кодекса Украины, а распоряжение ими осуществляется в порядке, предусмотренном разделом IV Земельного кодекса.

Теперь, исходя из положений статей 83 и 84 Земельного кодекса, к государственной собственности относятся все земли Украины, кроме тех, которые относятся к коммунальной или к частной собственности. В коммунальной же собственности находятся все земли в пределах населенных пунктов, кроме земельных участков государственной и частной собственности, а также земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, другие объекты недвижимого имущества коммунальной собственности независимо от места их расположения.

Последствием разграничения земель на государственные и коммунальные стало изменение ряда ключевых процедур по осуществлению операций с землей.

С 1 января 2013 года распоряжение землями коммунальной собственности, как и ранее, осуществляют местные советы. Однако теперь землями территориальных общин распоряжаются соответствующие сельские, поселковые и городские советы, землями же, находящимися в совместной собственности нескольких территориальных общин, - соответствующие районные или областные советы либо Верховный Рада Автономной Республики Крым.

Что касается распоряжения землями государственной собственности, то в данной части земельное законодательство «претерпело» существенных изменений. После 1 января 2013 года число органов государственной власти, уполномоченных распоряжаться землями государственной собственности, значительно возросло. Теперь согласно статье 122 ЗК к ним относятся: районный, областные, Киевские и Севастопольские городские государственные администрации, Государственное агентство земельных ресурсов Украины, Совет министров Автономной республики Крым, Кабинет Министров Украины, а также Фонд государственного имущества Украины.

Кроме того, изъятие или выкуп особо ценных земель в порядке статьи 150 ЗК происходит по согласованию с Верховной Радой Украины.

Рассмотрим разграничение компетенции органов государственной власти по распоряжению землями из государственной собственности более подробно (в соответствии с положениями статьи 122 ЗК).

Районные государственные администрации на своей территории распоряжаются земельными участками из земель государственной собственности в пределах сел, поселков, городов районного значения для всех нужд и за пределами населенных пунктов - для ведения водного хозяйства, строительства объектов, связанных с обслуживанием жителей территориальной общины района (школ, учреждений культуры, больниц, предприятий торговли и так далее), а также индивидуального дачного строительства.

Областные государственные администрации на своей территории распоряжаются земельными участками из земель государственной собственности в границах городов областного значения и за границами населенных пунктов, а также земельными участками, которые не входят в состав определенного района, или в случаях, когда районная государственная администрация не создана, для всех нужд.

Киевская и Севастопольская городские государственные администрации в границах своих территорий распоряжаются земельными участками из земель государственной собственности для всех нужд.

Государственное агентство земельных ресурсов Украины и его территориальные органы распоряжаются земельными участками сельскохозяйственного назначения государственной собственности для всех нужд.

Совет министров Автономной Республики Крым на территории Автономной Республики Крым распоряжается земельными участками из земель государственной собственности в границах сел, поселков, городов, которые не входят в состав определенного района, и за пределами населенных пунктов для всех нужд. Также Совет министров АРК согласовывает передачу таких земель в собственность или в пользование районными государственными администрациями на их территории для строительства объектов, связанных с обслуживанием жителей территорий граждан района (школ, учреждений культуры, больниц, предприятий торговли и так далее).

Кабинет Министров Украины изымает следующие земли государственной собственности, находящиеся в постоянном пользовании, а именно: пашню, многолетние насаждения для несельскохозяйственных нужд, леса для нелесохозяйственных нужд, а также земельные участки природоохранного, оздоровительного, рекреационного назначения и субъектов хозяйствования железнодорожного транспорта общего пользования в связи с их реорганизацией путем слияния во время создания публичного акционерного общества железнодорожного транспорта общего пользования. Кабинет Министров Украины также распоряжается земельными участками дна территориального моря и вносит земельные участки сельскохозяйственного назначения государственной собственности в уставной капитал государственного земельного банка, который стопроцентно принадлежит государству и не подлежит приватизации.

Фонд государственного имущества Украины осуществляет продажу земельных участков, на которых расположены объекты, подлежащие приватизации.

В контексте вышесказанного о перераспределении полномочий по распоряжению земельными участками государственной собственности возникает целый ряд вопросов. В частности, неопределенным является порядок распоряжения землями сельскохозяйственного назначения Государственным агентством земельных ресурсов Украины, а именно: каким распорядительным документом будет оформляться распоряжение такими земельными участками; по какой процедуре такое решение будет приниматься. Неразрешенным на уровне ЗК этот вопрос остался и относительно областных, районных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, Фонда государственного имущества Украины, а также Совета министров АРК и Кабинета Министров Украины. На сегодняшний день специальное правовое регулирование данного вопроса отсутствует, вследствие чего сложно говорить об эффективности такого перераспределения полномочий.

В результате перераспределения полномочий по распоряжению землями государственной собственности между вышеуказанными органами государственной власти и органами местного самоуправления изменилась также и процедура изменения целевого назначения земель. В порядке статьи 20 Земельного кодекса Украины такие полномочия относительно земель государственной и коммунальной собственности осуществляют указанные выше органы государственной власти и органы местного самоуправления в зависимости от их компетенции по распоряжению землями, предусмотренной статьей 122 ЗК. Кроме того, важно отметить, что порядок изменения целевого назначения земель частной собственности теперь также предусмотрен в статье 20 ЗК. Инициатива изменения целевого назначения принадлежит собственникам таких земельных участков, а осуществляется по решению сельского, поселкового или городского совета относительно земель, расположенных в границах населенных пунктов, и районных государственных администраций относительно земель, расположенных за пределами населенных пунктов.

Относительно же земельных участков, расположенных за пределами населенных пунктов, которые не входят в территорию района, или в случаях, когда районная государственная администрация не сформирована, изменение целевого назначения осуществляется Советом министров АРК или областными государственными администрациями. При этом проект землеустройства относительно отвода земельного участка частной собственности, целевое назначение которого меняется, разрабатывается по заказу собственника земельного участка без предоставления соответствующего разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления. Таким образом, в этой части произошло упрощение процедуры изменения целевого назначения земельных участков частной формы собственности. Тем не менее, важно отметить, что в действующий ныне Порядок изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 11.04.2002 № 502, никаких изменений по данному поводу не вносилось. Данный Порядок по-прежнему предусматривает необходимость получения разрешения соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления на разработку проекта отвода. Следовательно, законодателю необходимо обратить внимание на такое противоречие и привести подзаконный акт в соответствие с положениями Земельного кодекса Украины.

ВЫВОД:

В целом необходимо отметить, что разграничение земель государственной и коммунальной собственности, с одной стороны, разрешило проблему распределения земель в Украине, но с другой стороны, значительно усложнило процедуры получения земельных участков из государственной и коммунальной собственности в собственность или в пользование. Однако окончательно делать выводы о последствиях проведения разграничения земель государственной и коммунальной собственности в том виде, который предложен в Законе Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности» от 06.09.2012 № 5245-VI, можно будет только после применения указанных выше процедур на практике.

Ярослава Оника,
партнер ЮФ «Кибенко, Оника и партнеры»

____________________________________________________________

«ЮРИСТ & ЗАКОН» - это электронное аналитическое издание, входящее в информационно-правовые системы ЛІГА:ЗАКОН и созданное специально для юристов и специалистов, нуждающихся в качественной аналитической информации об изменениях, происходящих в правовом поле Украины. По вопросам приобретения издания «ЮРИСТ & ЗАКОН» обращайтесь к менеджерам ЛІГА:ЗАКОН или крегиональным дилерам.