Идея принять в Украине закон о лоббировании совсем не нова и блуждает по коридорам уже более 10 лет. На текущей сессии парламента зарегистрировано 4 альтернативных законопроекты, которые предлагают различные понятийно-категориальный аппарат и инструментарий для регулирования этого института.
Однако обращу внимание, что несмотря на попытку привлечь общественность к этому процессу, народные депутаты зарегистрировали законопроекты без консультаций с ней.
К сожалению, практика не привлекать стейкхолдеров при разработке законодательства продолжается. Хотя есть несомненно негативной для государственного управления. Ведь консультации с заинтересованными сторонами позволят рассмотреть весь спектр вопроса, преимущества и риски тех или иных предложений. Ярким примером важности таких консультаций является история с очередной судебной реформой, отдельные положения которой недавно Конституционный Суд Украины признал неконституционным и которую раскритиковала Венецианская комиссия.
В 2016 году Украина, подписывая Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом, Европейским Сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, взяла на себя обязательства содействовать процессу институционального развития лоббистской деятельности.
Ниже предлагаю ознакомиться с ключевыми предложениями законодателей по регулированию лоббирования в Украине.
|
Ольга Лопушанская |
В законопроекте «О государственной регистрации субъектов лоббирования и осуществления лоббирования в Украине» (№ 3059) определяются понятия «лоббистское влияние», «лоббист», «лоббистская фирма», которые должны зарегистрировать свою деятельность в установленном порядке. В документе закреплены гарантии, права и обязанности субъектов лоббирования.
Предполагается, что Министерство юстиции Украины будет вести Электронный реестр субъектов лоббирования, проверять отчеты лоббистов, которые они будут подавать ежеквартально, и будет отчитываться перед парламентом о регистрации и отчетности лоббистов.
В законопроекте предлагается привлекать лоббистов за нарушение законодательства к уголовной ответственности.
В отличие от предыдущего законопроекта, авторы проекту Закона «О лоббизме» (№ 3059-1) уполномоченным органом власти, который будет осуществлять государственное регулирование и надзор за деятельностью по лоббизма, определили Национальное агентство по предупреждению коррупции.
Следует заметить, что в тексте документа наравне употребляется понятие «лоббизм» и «лоббинг» (даже в определениях, в частности «услуги по лоббизма, услуги по лоббированию - деятельность субъекта лоббизма относительно представительства и защиты интересов заказчика или выгодоприобретателей услуг по лоббизму...»). Такой микс из понятий создает путаницу уже в самом тексте документа, не говоря уже о потенциальных неудобствах для правоприменения.
Законопроектом предлагается не считать лоббистской деятельностью обращения физических лиц в органы власти в собственных и общественных интересах, а также обращения юридических лиц, предоставление экспертных заключений, а также деятельность профессиональных союзов и представителей средств массовой информации.
В проекте предусмотрены методы и принципы лоббирования, установленные требования к профессиональным субъектов лоббирования и к лоббистам, указан круг лиц, которые не могут заниматься такой деятельностью. Кроме того, определены вопросы, по которым не может осуществляться лоббирование: конституционный строй, суверенитет, национальная безопасность, свобода слова и др. В таком перечне вопросов есть и «любых ограничений в использовании языка». Видимо, имелся в виду государственный язык, но без этого указания, пункт о языке не создает смысловой нагрузки.
Предлагается определить как права и обязанности субъектов, так и объектов лоббирования, а также обязать их подавать ежемесячные отчеты.
Авторы предлагают заложить основы самоуправления лоббистов на уровне законодательного акта, в частности по созданию Ассоциации лоббистов Украины.
По моему мнению, дискуссионным является положение законопроекта о предоставлении права лоббистам участвовать в заседаниях Согласительного совета депутатских фракций (депутатских групп) в парламенте, поскольку такие заседания, в соответствии с ч. 1 ст. 73 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины» проводятся для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов работы парламента.
Авторы проекта предлагают привлекать нарушителей законодательства как к административной (нарушение объектами лоббирования обязанностей, установленных законодательством), так и уголовной ответственности (за совершение действий по лоббированию без государственной регистрации).
Считаю, что дискуссионной также выглядит и предложение дополнить ч. 1 ст. 4 Закона «О комитетах Верховной Рады Украины» нормой о том, что субъекты лоббирования и лоббисты «обязаны способствовать комитетам Верховной Рады Украины в осуществлении возложенных на них полномочий, реагировать в соответствии с законом на их обращения и рекомендации». Субъекты лоббирования подпадают под уже существующую в этой части ст. 4 данного Закона норму «предприятия, учреждения и организации». Дополнительная детализация здесь неуместна, а только обременит нормы Закона, что не соответствует правилам юридической техники.
Законопроект «О правовом и прозрачном регулировании деятельности по лоббированию» (№ 3059-2) предлагает существенно доработанную дефиницию понятия лоббирования, определено понятие адвокации, публичных консультаций. Устанавливаются гарантии и формы осуществления лоббирования.
Стоит отметить, что документ определяет на законодательном уровне такой инструмент общественности для влияния на решения власти, как адвокацию, хотя в преамбуле проекта указано, что его положения не распространяются на неправительственные организации, «имеют предусмотренное другими законами право на участие в формировании политики государства».
Законодатель предлагает установить, что не являются формами осуществления лоббистской деятельности адвокация, петиции, обращения и выводы, участие в работе совещательно-консультативных органов и рабочих групп, созданных при субъектах властных полномочий, участие в общественных слушаниях, обсуждениях, публичных мероприятиях, организованных органами государственной власти и др.
В проекте предусматрено создание Министерством юстиции Украины Единого реестра субъектов лоббирования, который будет передан ведомством для ведения Раде субъектов лоббирования Украины после ее создания. Субъект лоббирования обязан ежегодно подтверждать свой статус в этом Реестре.
Предложено устанавливать плату субъектам лоббирование за внесение данных в реестр, в зависимости от того, в каких сферах будет осуществляться лоббирование (искусство, лесное хозяйство, перерабатывающая промышленность, строительство или др.), А также в зависимости от дифференциации их годового дохода.
Для будущих лоббистов необходимо будет принести присягу. Кроме того, определены основания приостановления и прекращения права субъекта лоббирования на осуществление лоббирования.
Считаю прогрессивной норму по кругу лиц и органов власти, которые не могут быть объектами лоббирования (судьи, Высший совет правосудия, прокуратура, правоохранительные органы, дипломаты и др.).
В соответствии с положениями проекта, нарушителей законодательства о лоббировании будут привлекать к административной и уголовной ответственности. Кроме того, предлагается дополнить ст. 131 Уголовно-процессуального кодекса Украины еще одним видом мер обеспечения уголовного производства - остановка права субъекта лоббирования на осуществление лоббирования.
Прогрессивным является предложение дополнить Регламент Верховной Рады Украины нормой о том, что субъекты лоббирования могут в течение 21-дневного срока со дня регистрации законопроекту подать собственные аналитические материалы к нему. Однако нельзя не отметить, что срок 21 день в условиях современного украинского парламентаризма может быть слишком большим.
Декларирование в цели принятия законопроекту «О лоббистской деятельности» (№ 3059-3) среди прочего отграничения лоббирование от адвокации и адвокатской деятельности является важным шагом для становления института лоббирования.
Авторами предлагается ввести такой аналог понятия «самопредставительство», как «самолоббирование», хотя его дефиниции в проекте не предоставлено.
В документе предлагается установить требования к наименованию субъекта лоббирования. Предусмотрено, что государственный надзор и контроль за лоббированием будет осуществлять Министерство юстиции Украины, которое может применять взыскания за нарушения при занятии лоббистской деятельностью (предупреждение, штраф, аннулирование государственной регистрации).
Кроме того, за нарушение порядка занятия лоббистской деятельностью предлагается установить уголовную ответственность.
Учитывая вышеуказанное, было бы целесообразно подготовить на основе указанных законопроектов один документ, учитывающий лучшие наработки, которые могут качественно урегулировать лоббирования в Украине.
Размышляя над вопросом, нужен ли Украине законодательный акт, регулирующий деятельность лоббистов, уверена, что да. Люди должны иметь доступ к объективной информации, кто стоит за теми или иными решениями власти из официальных источников информации.
Готова ли сейчас Украина к действиям, как организационного, так и финансового характера для того, чтобы такие нормы работали? Все зависит от того, насколько качественно будет проработан вопрос и какой подход выберет законодатель.
Следует также заметить, что гражданское общество продолжит мониторить ситуацию с этими законопроектами, в частности, в контексте института адвокатуры для возможности дальнейшего сотрудничества с властью.
Я убеждена, что государство должно создать условия для того, чтобы независимое и прозрачное лоббирование воспринималось как искусство убеждения и способ взаимодействия с властью. Именно от власти зависит, станет ли таким лоббирование в Украине, или и дальше эта деятельность будет ассоциироваться у большинства населения с коррупцией.
Ольга Лопушанская,
Координатор законопроектной работы
Ассоциации юристов Украины, к.ю.н.
Читайте также: Рада признала карантин форс-мажором
Карантин: Кабмин расширил перечень разрешенных видов деятельности
Какие админуслуги будут предоставлять в ЦНАП во время карантина: перечень
Держите руку на пульсе в период кризиса, обеспечьте себя надежной базой информационно-аналитических продуктов ЛІГА:ЗАКОН для подготовки к судебным спорам и проверкам на предприятии, для создания договоров любой сложности и тематики, для быстрого реагирования на изменения бизнес-партнера. Выбирайте Антикризисный пакет ІТ-продуктов ЛІГА:ЗАКОН и принимайте твердые и взвешенные решения уже сегодня. Заказать.
