Наприкінці лютого 2018 року Окружний адміністративний суд м. Києва виніс цікаве рішення у спорі між КДКА регіону та ВКДКА. Цим рішенням суд, якщо не перекреслив систему органів адвокатського самоврядування, то точно не додав авторитету інституту адвокатури. І хоча для подання апеляції комісії досі не вдалося отримати офіційний текст документу (який, втім, вже наявний у реєстрі судових рішень) сьогодні, зважаючи на свіже рішення Великої палати Верховного Суду, можна оцінювати перспективи завершення цього процесу.
Хронологія подій
У квітні 2016 року до КДКА Київської області надходить ухвала судді щодо притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності. Майже через рік, у квітні 2017 року, дисциплінарна палата КДКА притягає адвоката до дисциплінарної відповідальності та застосовує стягнення у вигляді зупинення права на заняття адвокатською діяльністю строком один рік. На підставі цього КДКА окремим рішенням зупиняє адвокатську діяльність правника. Цим самим фактично КДКА двічі притягнули правника до дисциплінарної відповідальності, що є окремим предметом для ретельного аналізу. Не погоджуючись з прийнятими рішеннями, адвокат оскаржує їх до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.
Наприкінці травня 2017 року ВКДКА рішенням №V-020/2017 скарги задовольняються: рішення ДП та КДКА скасовуються, натомість ухвалюється нове рішення, яким дисциплінарна справа відносно адвоката закривається.
|
Віктор Вовнюк |
Не погоджуючись з рішенням ВКДКА, КДКА в особі її голови звертається до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до ВКДКА щодо визнання протиправним та скасування цього рішення Вищої комісії. У грудні 2017 року суд відкриває провадження, а 19 лютого 2018 року - задовольняє позов.
Втім, суд не лише не міг виносити таке рішення по суті справи, але й навіть не повинен був порушувати провадження. Адже КДКА регіону за законом не є позивачем! На користь цього твердження можна назвати, принаймні, п'ять аргументів, які суд першої інстанції чомусь не взяв до уваги.
1. КДКА - не сторона провадження
Оскаржити рішення у дисциплінарній справі до суду має право лише адвокат чи особа, яка ініціювала питання про дисциплінарну відповідальність адвоката. Це пряма норма ст.42 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
Правовідносини, які стали підставою прийняття відповідного оскаржуваного рішення ВКДКА, виникли безпосередньо між суддею, як первинним скаржником, та адвокатом. І рішення, що приймалися органами адвокатського самоврядування, стосувалися саме їхніх прав, свобод чи інтересів.
2. Права КДКА не порушені
Звернення до адміністративного суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав особи у публічно-правових відносинах, що і є завданням адміністративного судочинства. І оскільки йдеться по захист суб'єктивних прав, а не про відновлення законності та правопорядку як таке, судом має бути установлений факт порушення прав саме позивача.
Адже відповідно до Кодексу адміністративного судочинства (як у чинні редакції, так і в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
З цього вбачається, що право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав. Іншими словами, для того, аби надати судовий захист, суд повинен був встановити, що ця особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і це право, свобода чи інтерес були порушені відповідачем.
Водночас, у дисциплінарному провадженні КДКА є органом, рішення якого переглядається. Жодних прав і інтересів КДКА порушено не було.
3. Відсутні повноваження, що мали б бути реалізовані
Кодексом адміністративного судочинства передбачено, що позивачем може бути і суб'єкт владних повноважень. Але подавати позов до адміністративного суду він може лише на виконання повноважень і виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Аналізуючи це положення КАС, Пленум Вищого адміністративного суду, у п.2 постанови від 06.03.2008 №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ», звернув увагу на такі випадки, до яких відносяться:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;
3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;
4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) інші випадки, встановлені законом.
Але можливість для КДКА регіону оскаржувати рішення Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, прийняте за результатом розгляду скарги, жодним законом не передбачена і, більше того, суперечить самій меті діяльності органів адвокатського самоврядування.
4. Підпорядкованість органів, обов'язок забезпечення єдності практики
Метою діяльності ВКДКА є забезпечення здійснення адвокатського самоврядування відповідно до вимог Закону в частині здійснення контролю та сприяння організації діяльності кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури регіонів при вирішенні питання кваліфікаційного відбору осіб, які виявили намір здійснювати адвокатську діяльність, та дисциплінарної відповідальності адвокатів.
Зважаючи на повноваження ВКДКА, закріплені у ст. 52 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», щодо ухвалення рішень за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, Вища комісія є по суті апеляційним органом, що діє в системі органів адвокатського самоврядування.
В цілому побудова правової системи як органів державної влади, так й інших органів наділених владними повноваження в частині прийняття та оскарження чи перегляду рішень, передбачає обов'язковість рішень вищестоящих органів та відсутністю повноважень оскаржувати таке рішення тими органами, чиє рішення скасоване.
Абсурдність самого факту оскарження рішення ВКДКА у даному випадку цілком доречно проілюструвати аналогією з оскарженням суддею першої інстанції рішення апеляційного суду, що йому не сподобалося. А тут, крім іншого, вже зачіпається питання єдності практики, юридичної визначеності та довіри до інституту адвокатури в цілому.
Так, згідно ст 131-2 Конституції, для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура. Всередині цього інституту функціонує ВКДКА, яка є юрдичною особою публічного права. То ж спори з комісією відносяться до категорії публічно-правових і мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Саме такий підхід принаймні тричі застосовував Верховний Суд України, фактично визнаючи за дисциплінарними комісіями статус квазісудових органів.
Саме тому варто було б взяти до уваги і висновок Консультативної ради європейських суддів від 10.11.2017 №20 «Про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону», відповідно до якого «неодноразове ухвалення судових рішень, які суперечать одне одному, може створити ситуацію юридичної невизначеності, що спричинить зменшення довіри до судової системи, у той час як ця довіра є важливим елементом держави, що керується принципом верховенства права. Єдине застосування закону обумовлює довіру громадськості до судів та покращує громадську думку стосовно справедливості та правосуддя».
5. Обов'язковість рішень вищих органів
Закон «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (ч. 10 ст. 50) зобов'язує КДКА діяти відповідно до цього Закону, інших законів та положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури.
Так, ч.2 ст. 46 встановлено, що адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону, рад адвокатів регіону, кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійних комісій адвокатів регіонів, Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з'їзду адвокатів України. А ч.1 статті 57 передбачено, що рішення з'їзду адвокатів України та Ради адвокатів України є обов'язковими до виконання всіма адвокатами.
Відповідно до Положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, рішення з'їзду адвокатів України, Ради адвокатів України, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури є обов'язковими до виконання КДКА регіону.
До речі, ця дивна з правової сторони ситуація стала предметом розгляду і членів РАУ на засіданні, що відбулося 15 грудня 2017 року. Тоді рішенням № 275 було зроблено висновок про те, що в контексті приписів чинного законодавства України «у КДКА відсутнє право на судове оскарження рішень ВКДКА - квазі судового органу, оскільки безпосередньо права та/або інтереси КДКА в такому випадку не порушуються. Разом з тим, чинним законодавством України передбачено право адвоката чи особи, яка ініціювала питання про дисциплінарну відповідальність адвоката оскаржити рішення ВКДКА до суду».
+1 до слова Великої палати
Питання, дотичне до порушеної проблеми, нещодавно розглядали судді Великої палати Верховного Суду.
У рішенні, винесеному 15 березня у справі №800/414/17, було зроблено висновок про те, що Міністерство юстиції не має права на оскарження в порядку адміністративного судочинства рішення Вищої ради правосуддя про відмову в розгляді його звернень щодо порушення суддями вимог щодо несумісності. У даному випадку вивчалася можливість одного суб'єкта владних повноважень оскаржувати у суді рішення іншого суб'єкта владних повноважень.
ВП ВС нагадала про необхідність відмежування так званих компетенційних спорів від оскарження актів індивідуальної дії. І на думку Верховного Суду, право на оскарження такого акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої він прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Натомість у справі, що розглядала Велика палата? Мін'юст оскаржував рішення ВРП, які не стосуються інтересів та не порушують його прав, а мають безпосередній вплив лише на суддів, стосовно яких вони ухвалені, тобто є актами індивідуальної дії (як і в ситуації, що розглядається у цій статті).
Етика стосунків
З урахуванням усього наведеного вище, рішення ОАСК безумовно буде оскаржено в апеляції і залишається сподіватися, що з урахуванням правової позиції Верховного Суду, там більш уважно поставляться до виконання норм Кодексу адміністративного судочинства.
Але поряд з процесуальними нюансами, постає також питання етичності дій регіональної КДКА в частині особливостей відносин між адвокатами та органами адвокатського самоврядування. Яка переслідувалася мета формування через суд практики скасування рішень ВКДКА - питання риторичне.
З одного боку, адвокат зобов'язаний виконувати рішення органів адвокатського самоврядування, прийняті в межах їх компетенції в спосіб, передбачений профільним законом. З іншого, адвокати, яких обрано до органів адвокатського самоврядування, зобов'язані неухильно виконувати свої повноваження згідно законодавства, дотримуватись вимог закону та рішень З'їзду, актів РАУ, НААУ, не допускати дій чи бездіяльності, що завдають шкоди адвокатурі в цілому, або блокують роботу окремих органів адвокатського самоврядування.
Віктор Вовнюк,
керівник секретаріату ВКДКА
