Бесспорно, одним из достижений украинской власти за последние годы стало качественное преображение Антимонопольного комитета Украины (АМКУ, Комитет), чему способствовала реализация ряда инициатив, как законодателя, так и самого ведомства.
В частности, представители бизнеса и общественности отмечают, что с мая 2015 года новое руководство Комитета во главе с Юрием Терентьевым кардинально изменило вектор работы ведомства в сторону открытого диалога - взаимоотношения между бизнесом и властью теперь лежат в публичной плоскости. Примером тому стала публикация решений Комитета, которая была начата АМКУ инициативно на своем официальном сайте, еще до вступления в силу соответствующих положений Закона. Кроме того, следует отметить открытую позицию должностных лиц Комитета, освещающих его подходы на многочисленных площадках и даже в социальных сетях.
На уровне законодательного регулирования защиты конкуренции за последние годы были внесены изменения, имеющие скорее точечный характер. Неудивительно, что эксперты сходятся во мнении, что система конкурентного права в Украине в целом близка к лучшим европейским и мировым образцам. В то же время отдельные положения уже длительное время остаются в фокусе активных дискуссий. Одним из наиболее острых является вопрос определения АМКУ размеров штрафов, налагаемых за нарушения конкурентного законодательства.
На сегодняшний день единственным нормативным предписанием, которое касается размера штрафных санкций, являются положения статьи 52 Закона Украины "О защите экономической конкуренции" (Закон). При этом Закон устанавливает только верхнюю границу штрафа, не устанавливает какого-либо порядка его определения, чем создает фактически неограниченную дискрецию для АМКУ.
Влияние такой дискреции на интересы бизнеса становится еще более очевидным в условиях практической невозможности обжаловать решения АМКУ в части штрафа в суде.
Так, еще в 2011 году пунктом 20.1 постановления Пленума "О некоторых вопросах практики применения конкурентного законодательства" № 15 ВХСУ разъяснил хозяйственным судам, что Закон не содержит норм, которые давали бы хозяйственному суду право уменьшать размер (а значит и сумму) взимаемых штрафа и/или пени (в случае их правомерного начисления). Поэтому, в частности, к соответствующим правоотношениям не может применяться предписание пункта 3 статьи 83 ХПК, который предусматривает право хозяйственного суда в принятии решения уменьшать в исключительных случаях размер неустойки (штрафа, пени), подлежащей взысканию.
Таким образом, АМКУ является фактически единственным органом, который устанавливает сумму штрафа без последующей возможности судом его изменить. Исходя из сложившейся практики, суд может только отменить штраф. Если при этом в части признания нарушения решение АМКУ остается в силе, АМКУ имеет право принять новое решение в части определения размера штрафа, руководствуясь соображениями, что конкурентное законодательство не предусматривает возможности существования нарушения без определения меры ответственности. И такая логика справедлива, учитывая положения статей 51 и 52 Закона.
Еще в сентябре 2015 года АМКУ принял рекомендационные разъяснения, описывающие методологию начисления органами Комитета санкций за нарушения законодательства о защите экономической конкуренции. Такая методика имела в последующем несколько переизданий.
|
Лана Синичкина |
Но ключевой момент на сегодня, как и в день первой редакции методики - она имеет исключительно рекомендательный характер. И в результате при обжаловании хозяйствующими субъектами решений Комитета в части штрафа судом не принимаются во внимание ее положения как обязательные для применения.
Так, например, в решении местного хозяйственного суда по делу № 917/2711/15, поддержанном ВХСУ, отмечено, что ссылки истца на положения методики не приняты судом во внимание, так как разъяснения не зарегистрированы в Министерстве юстиции Украины и носят рекомендательный характер.
Аналогичная позиция содержится и в решении местного хозяйственного суда по делу № 910/702/17, согласно которой решения Комитета о наложении штрафа принимаются исключительно органом Комитета в соответствии со статьей 52 Закона, а методика не является нормативным актом и не подлежит обязательному применению Комитетом.
Для снижения коррупционного элемента и внедрения принципа сдержек и противовесов народными депутатами Украины при поддержке бизнеса и общественности был внесен в Верховную Раду законопроект № 2431. Законопроектом предусмотрены два основных положения. Первое касается Методики определения размера штрафов. По задумке Законопроекта, она должна быть утверждена распоряжением АМКУ в виде нормативно-правового акта, став частью украинского законодательства, обязательного к применению органами АМКУ. Второе лишает Комитет монополии на определение размера санкций - Законопроект передает в ведение хозяйственных судов пересмотр решений АМКУ и в этой части. Предусматривается, что судьи будут иметь полномочия не только отменять или оставлять в силе санкцию АМКУ без изменения ее размера, но и также уменьшать или увеличивать размер штрафа.
Принятие Законопроекта и нормативно-правового акта АМКУ в его исполнение сделает невозможной ту негативную практику, которая существовала в работе АМКУ в 2013 - 2015 годах при предыдущем составе членов Комитета.
Известно много случаев, когда Комитет изначально налагал многомиллионный штраф, а после пересмотра по причинам "сложного финансового положения" ответчиков в деле изменял последующим решением сумму взыскания в десятки, а то и в сотни раз.
Например, компании "Хюндай Мотор Украина" и "Паритет Моторс" были оштрафованы на 50 и 27 миллионов гривен соответственно за искажение результатов торгов (при участии в закупках ГП "Укрпочта"). Но спустя некоторое время, неожиданно обнаружив "сложное финансовое положение" у обеих компаний, АМКУ уменьшил размер штрафов до 100 и 50 тысяч гривен. Аналогичный случай, когда Комитет наложил взыскание в 50 миллионов гривен на ГП "Львовская железная дорога", а потом сократил его до 250 тысяч гривен по причине все того же "сложного финансового положения".
В дополнение к очевидному антикоррупционному мотиву принятия Законопроекта можно говорить о повышении качества работы и самого АМКУ. Значения размера налагаемых штрафов и показатели их уплаты ответчиком прямо коррелируют между собой. Не стоит говорить, что порой не самые качественные решения органов АМКУ с точки зрения полноты и обоснованности могут легко не попасть в поле судебного пересмотра и быть выполнены ответчиками только ввиду того, что ресурсы на судебное сопровождение будут многократно превышать сумму штрафа.
|
Дмитрий Гальчинский |
Таким образом, имея неограниченную свободу определения размера санкции, АМКУ имеет возможность манипулировать качеством - решения с более сильной позицией АМКУ может сопровождать более внушительными штрафами и наоборот.
В поддержку Законопроекта говорит и то, что необходимость его принятия диктуется также положениями Соглашения об Ассоциации между Украиной и Европейским Союзом, которые обязательны для выполнения. Так, Статья 255 Соглашения устанавливает, что судебный орган должен налагать или пересматривать любые санкции или меры, вынесенные АМКУ.
Стоит отметить, что, как и любое нововведение, Законопроект имеет ряд критиков. Их аргументация основывается на нескольких утверждениях.
Во-первых, как говорят противники принятия Законопроекта, на сегодняшний день суды не обладают необходимым уровнем компетенции и знаний, нужным для рассмотрения таких дел. Это утверждение кажется довольно противоречивым, так как судьи сейчас рассматривают по сути как антимонопольные дела, так и дела по другим направлениям, которые также требуют специальной экспертизы: те же дела об интеллектуальной собственности, медицине, споры о качестве продукции и так далее. В таких случаях при рассмотрении дела часто привлекаются эксперты, обладающие необходимыми знаниями. Это мировая практика, которая используется практически во всех развитых правовых государствах.
Во-вторых, в качестве аргумента против Законопроекта критики используют утверждение, что коррупция в судах не позволит справедливо пересматривать решения Комитета, а будет наоборот препятствовать работе нового состава АМКУ, который успел себя зарекомендовать с положительной стороны.
Следует парировать, что судебная система предлагает три инстанции для рассмотрения одного дела, что уменьшает шансы вынесения несправедливого решения. Кроме того, сейчас проводится судебная реформа, которая направлена на очищение судебной власти от коррупционных элементов и установление прозрачного и честного судопроизводства.
При этом регулирование не должно зависеть от личностей - государственная структура должна работать в качественном правовом поле при любом руководстве и политическом климате.
Можно резюмировать, что Законопроект разрешает сразу несколько существующих вопросов. Во-первых, он предусматривает прозрачный механизм калькуляции штрафов, что минимизирует субъективность принимаемых решений. Предсказуемость работы Комитета повысит уровень доверия к нему общественности и бизнеса. Во-вторых, функция пересмотра суммы взыскания судом станет препятствием возможным коррупционным схемам и повысит качество работы ведомства.
Лана Синичкина, партнер, руководитель практики антимонопольного и конкурентного права АО Arzinger
Дмитрий Гальчинский, юрист практики антимонопольного и конкурентного права АО Arzinger
