Сьогодні ми бачимо, що в країні не існує чіткої візії конституційної реформи - дотепер Конституційна комісія не оприлюднила Концепцію внесення змін до Конституції.
Навіть Конституційна Асамблея, очолювана Президентом Леонідом Кравчуком, правда вже у процесі Революції гідності, спромоглася спродукувати відповідний документ.
У зв'язку із відсутністю такої візії реформ не запустилася реально громадська платформа обговорення можливих змін до Конституції. Згідно вимог установчої легітимності вона би мала охоплювати дискурс всіх суспільно значимі зрізи громадськості у площинах: наукові і навчальні заклади - фабрики думок; громадські об'єднання - політичні партії; громади - регіони - держава; між конституційними органами влади. Загалом процес розробки змін до Конституції не зовсім відповідає стандартам прозорості та вимогам дорадчої демократії.
16 липня цього року Верховна Рада ухвалила постанову, згідно з якою скерувала законопроект № 2217а про внесення змін до Конституції у частині децентралізації влади до Конституційного Суду для надання висновку щодо його відповідності статтям 157 і 158 Конституції.
У разі надання Конституційним Судом позитивного висновку конституційний законопроект підлягає схваленню принаймні більшістю від загального складу Верховної Ради (226 голосів депутатів). Однак у разі внесення певних змін до тексту законопроекту на стадії попереднього схвалення він не може бути схвалений одразу на наступній сесії парламенту. Для цього буде необхідний ще один висновок Конституційного Суду - стаття 159 Конституції чітко зазначає, що Верховна Рада взагалі не може приступати до розгляду конституційних законопроектів без позитивного висновку Конституційного Суду.
Лише із додержанням цих формальних процедур парламент може схвалити остаточно законопроект про внесення змін до Конституції у частині децентралізації влади принаймні 300 голосами депутатів восени на черговій сесії. Очевидно, що для реалізації такого варіанту весняну сесію парламенту слід подовжити, допоки Конституційний Суд не надасть висновку на означений законопроект № 2217а.
Законопроект передбачає загалом поглиблення децентралізації влади. Однак впроваджує це двояко:
- по перше, введення інституту префекта передбачає посилення інституту Президента на місцях, оскільки його призначає та звільняє з посади Президент за поданням уряду. Префект уособлює на місцях так званий «дуалізм» виконавчої влади, оскільки він відповідальний перед Президентом, підзвітний і підконтрольний урядові;
- по-друге, запроваджуються виконавчі комітети про районних та обласних радах із передачею відповідних ресурсів на субрегіональний та регіональний рівень влади.
Префект згідно із законопроектом набуває прерогатив щодо зупинення дії актів органів місцевого самоврядування з одночасним оскарженням їх до адміністративного суду. Це доволі сумнівне вирішення проблеми з точки зору верховенства права і не відповіає європейській правовій традиції. Кращим варіантом будо б віддати питання про зупинення дії актів ОМС на розсуд адміністративного суду у разі, якщо би ці акти грубо порушували права і свободи людини, державний суверенітет і територіальну цілісність.
|
Михайло Савчин |
Текст законопроекту № 2217а містить колізії, оскільки в статті 133 вживає термін «громада», а в статті 140 - вже «територіальна громада»; навіть сама стаття 140 містить ці суперечності. На цю проблему, без сумніву, вкаже Конституційний Суд, оскільки вони напряму зачіпають сутність змісту прерогатив місцевого самоврядування, які випливають зі статей 7 і 143 Конституції.
Також неточно у законопроекті визначається принцип субсидіарності, який тлумачиться обмежувально як розподіл повноважень між громадівським, районним та регіональним рівнем місцевого самоврядування. Однак у європейській правовій традиції принцип субсидіарності означає ініціативність, здійснення владних повноважень максимально наближено до жителів і передбачає їхню передачу на вищий щабель влади у силу масштабів завдань чи недостатності ресурсів за схемою: місцеве самоврядування - (суб'єкт федерації) - національна держава - наднаціональне об'єднання. При цьому має істотне значення впровадження системи розподілу повноважень, виходячи із реальних потреб місцевих жителів в управлінських послугах - освітянських, житлово-комунальних, охорони здоров'я, розвитку культури і спорту, національних меншин тощо.
Ухвалення рішення про дострокове припинення повноважень місцевих органів влади також не відповідає засадам правової визначеності, оскільки це питання за своїм родом не є питанням предмету відання Президента. Їх може ухвалювати адміністративний суд за позовом префекта (чи то урядника, чи то воєводи) або Кабінету міністрів у разі вчинення ОМС актів, які посягають на суверенітет і територіальну цілісність України, національну безпеку або систематично порушуються права і свободи людини.
Кращим варіантом було визнання права жителів громад, районів та регіонів чи їх об'єднань звертатися до Конституційного Суду щодо порушення прав місцевого самоврядування з боку державних органів. Однак у такому разі законопроект тісно пов'язаний із конституційним реформуванням правосуддя.
Юридична техніка викладу правил стосовно особливостей здійснення публічного урядування на окремих територіях, які носять характер застереження, не притаманна перехідним положенням конституцій - вони вносять у Конституцію елементи правової невизначеності: перехідні положення конституцій призначені для визначення певного порядку набуття чинності окремими положеннями конституції чи конституційних поправок.
У свою чергу через «Перехідні положення» застереження пункту 8 цих положень імплементують пункт 11 та відповідну примітку 1 Мінської угоди - 2 до конституційного тексту як невід'ємну частку матеріальної частини Конституції України. Очевидно, що тут питання полягає у ступені суверенності ухвалення рішень Україною та юридичної сили міжнародних договорів. Це неприпустимо робити з точки хору фундаментальних цінностей, на сторожі яких стоїть стаття 157 Конституції та Конституційний Суд, - права і свободи людини, суверенітет і територіальна цілісність України.
Ця дилема вирішується відповідно до вимог статті 9 Конституції, яка визначає, що Україна надає згоду на обов'язковість міжнародних договорів лише у разі, якщо вони їй не суперечать. Також міжнародні договори виконуються Україною у суворій відповідності до конституційних цінностей, принципів і норм.
Тому вже чинний Закон про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей слід наповнити конкретним змістом, який стосується поновлення конституційного порядку, запровадження спеціального адміністративного (поліцейського) режиму (режимів) по поновленню адміністративного порядку, оголосити амністію особам, які не вчиняли злочинів проти людяності і миру, притягнення до відповідальності винних у вчиненні злочинів проти миру і людяності.
Насамкінець внести зміни у главу ХХ Кримінального кодексу, привівши її положення у відповідність із міжнародними зобов'язаннями України по боротьбі із злочинами проти людяності і миру. Також невідкладно слід вирішити питання стосовно ратифікації Римського статуту із визнанням юрисдикції Міжнародного кримінального суду.
Михайло Савчин,
д.ю.н., директор НДІ порівняльного публічного права та міжнародного права Ужгородського національного університету
