Частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Згідно з частиною 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Пунктом 7 частини 1 статті 3 КАС України визначено, що суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Таким чином, згідно з положеннями КАС України в порядку адміністративного провадження підлягають розгляду, в тому числі, справи щодо оскарження рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності суб'єкту владних повноважень (органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових чи службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень) з земельних питань.
Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Відповідно до ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 12 Господарського процесуального кодексу України господарським судам підвідомчі, в тому числі, справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
Таким чином, враховуючи, що земля (земельна ділянка) є об'єктом права власності, то земельні спори підлягають розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства в залежності від суб'єктного складу відносин.
Протягом декількох років дуже часто виникали ситуації, коли адміністративні суди відмовляли у відкритті провадження у справі, посилаючись на те, що земельний спір підлягає розгляду або в порядку цивільного, або в порядку господарського судочинства. В свою чергу суди загальної юрисдикції та господарські суди також могли закрити провадження у справі, мотивуючи це тим, що справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Враховуючи, що відповідно до статті 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання, то з прийняттям рішення Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 мали б бути вирішені питання визначення підсудності земельних спорів.
Рішенням Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 визначено, що:
- положення частини першої статті 143 Конституції України, згідно з якими територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування «вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції», слід розуміти так, що при вирішенні цих питань органи місцевого самоврядування діють як суб'єкти владних повноважень;
- положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;
- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Після прийняття рішення Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010, земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності в переважній більшості подавались до адміністративних судів, що в свою чергу призвело до значного зменшення земельних спорів в порядку цивільного та господарського судочинства.
Якщо до прийняття рішення Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 суди загальної юрисдикції та господарські суди закривали провадження у вказаних земельних спорах, то після зменшення кількості земельних спорів, 17 травня 2011 року Пленум Вищого господарського суду України прийняв постанову № 6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин».
Постанова Пленуму Вищого господарського суду України від 17 травня 2011 року № 6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин», серед іншого, містить наступні положення:
- господарським судам підвідомчі лише справи у спорах, що виникають із земельних відносин приватноправового характеру, тобто з відносин, врегульованих нормами цивільного або господарського права і пов'язаних із здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності.
- у вирішенні питання про те, чи мають земельні відносини приватноправовий характер, слід враховувати: 1) земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок; 2) органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуженні земельних ділянок державної або комунальної власності, укладенні, зміні, розірванні договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, встановленні сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок; 3) у таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, у тому числі з суб'єктами підприємницької діяльності.
Тому, відповідно до постанови Пленуму Вищого господарського суду України від 17 травня 2011 року № 6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких державні органи та органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за відповідності складу сторін спору статті 1 ГПК підвідомчі господарським судам.
Згодом 01 березня 2013 року Пленумом Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ було прийнято постанову № 3 «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ», якою, серед іншого, визначено:
- земельні відносини, суб'єктами яких є фізичні чи юридичні особи, органи місцевого самоврядування, органи державної влади, а об'єктами - землі у межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї), регулюються земельним і цивільним законодавством на принципах забезпечення юридичної рівності прав їх учасників, забезпечення гарантій прав на землю (стаття 1 ЦК, статті 2, 5 ЗК). Захист судом прав на землю у цих відносинах здійснюється способами, визначеними статтями 16, 21, 393 ЦК, статтею 152 ЗК, у тому числі шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.
- спори, що виникають із земельних відносин, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб'єкта владних повноважень, згідно зі статтею 15 ЦПК розглядаються в порядку цивільного судочинства. Це стосується, наприклад, позовів про визнання недійсними рішень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо видання дозволу на виготовлення (розроблення) проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вирішення інших питань, що відповідно до закону необхідні для набуття і реалізації права на землю, про надання чи передачу земельної ділянки у власність або користування чи невирішення цих питань, припинення права власності чи користування землею (статті 116, 118, 123, 128, 131, 144, 146, 147, 149, 151 ЗК та інші), крім спорів, передбачених частиною першою статті 16 Закону України від 17 листопада 2009 року № 1559-VI "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності", про цивільну відповідальність за порушення земельного законодавства (статті 210, 211 ЗК), про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок (стаття 212 ЗК).
Таким чином, положеннями постанови Пленуму Вищого господарського суду України від 17 травня 2011 року № 6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» та положеннями постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 01.03.2013 року № 3 «Про деякі березня питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» визначено, що через те, що земля (земельна ділянка) є об'єктом права власності та органи місцевого самоврядування та органи державної влади, приймаючи рішення щодо земельних ділянок, виступають в якості власників, то земельні спори про визнання недійсними рішень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо видання дозволу на виготовлення (розроблення) проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вирішення інших питань, що відповідно до закону необхідні для набуття і реалізації права на землю, про надання чи передачу земельної ділянки у власність або користування чи невирішення цих питань, припинення права власності чи користування землею в залежності від суб'єктного складу підлягають розгляду або в порядку господарського судочинства, або в поряду цивільного судочинства.
В свою чергу 20 травня 2013 року Пленум Вищого адміністративного суду України прийняв постанову № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів», відповідно до якої:
- оскільки порядок видачі державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку перебуває у сфері публічно-правових відносин, то спори щодо дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень з приводу видачі державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку підлягають розгляду адміністративними судами;
- земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Таким чином, не дивлячись на рішення Конституційного суду України від 01.04.2010 року № 10-рп/2010, яке згідно з ст. 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» є обов'язковим до виконання, пленуми Вищого адміністративного суду України, Вищого господарського суду України та Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних та кримінальних справ прийняли постанови, які замість того, щоб припинити суперечки щодо підсудності земельних ділянок, навпаки внесли більше плутанини у визначенні підсудності земельних спорів.
У разі ж не вирішення питання юрисдикції земельних спорів, то можуть мати випадки, коли декілька судів за правилами різної підсудності будуть розглядати один і той же спір.
Тому, враховуючи зміни, які мають відбутися судовій системі, то доцільним є законодавче закріплення шляхом внесення змін до процесуального законодавства положень щодо чіткого визначення підсудності земельних спорів та щодо приведення вищевказаних постанов пленумів у відповідності до норм процесуального законодавства.
Дар'я Козій,
адвокат ЮА «Шевчук та партнери»
