Прошло уже более месяца с момента вступления Закона «Об очищении власти» (Закон о люстрации) в силу 16 октября 2014 года. Правительство уже сделало первые шаги в обеспечении соблюдения этого Закона: власти утвердили процедуру проведения люстрационной проверки, списки органов, уполномоченных предоставлять официальную информацию для проверок, реестр лиц, уволенных с должностей, а также графики проверок. Люстрационный список уже насчитывает сотни имен госслужащих, в том числе таких высокопоставленных чиновников, как заместитель Министра юстиции и руководители региональных управлений Министерства внутренних дел Украины. Тем не менее, многие в государственном аппарате выступают категорически против этого Закона. Генеральный прокурор Виталий Ярема охарактеризовал Закон как «неудобный» для государственных служащих и выразил озабоченность по поводу предстоящих судебных процессов, направленных на восстановление чиновников в должности. 24 ноября 2014 года Харьковский окружной административный суд отменил увольнение сотрудника прокуратуры. Вследствие таких тревожных сигналов многие сомневаются, что Закон «выживет» в предстоящих судебных баталиях и/или в процессе его реализации.
Опасения по поводу возможной неконституционности Закона о люстрации распространились задолго до того, как окончательная версия документа стала известная общественности. Не удивительно, что к концу сентября бывшие депутаты Партии регионов начали сбор 45 подписей, необходимых для подачи официального запроса о проверке конституционности Закона о люстрации. Тем не менее, Служба внешней разведки Украины опередила их с аналогичным обращением в Конституционный Суд Украины: была направлена просьба о рассмотрении вопроса следует ли СБУ применять Закон и проводить люстрацию своих сотрудников, в то время как этот Закон якобы противоречит Конституции. Очевидно, что для того, чтобы ответить на этот вопрос, Суд должен вынести решение касательно конституционности Закона.
Согласно запросу о проверке конституционности надлежащая реализация Закона приведет к нарушениям:
1) права на равный доступ к государственной службе (согласно предположительно необоснованному запрету для отдельных лиц занимать государственные должности;
2) права на труд (путем ограничения возможностей, которыми можно заработать на жизнь;
3) запрета на ретроспективное применение уголовного законодательства (так как во время режима В. Януковича не существовало подобного запрета занимать высокую должность для должностных лиц;
4) запрета коллективной правовой ответственности (Закон подвергает ограничению в госслужбе и люстрационным проверкам группы должностных лиц, а не каждого индивидуально.
17 ноября 2014 года Верховный Суд обратился в Конституционный суд с просьбой объявить некоторые положения Закона неконституционными на основании тех же аргументов, которые были обобщены Службой внешней разведки Украины.
Установление пределов реализации конституционного права в национальном законодательстве само по себе не является нарушением этого права. Недавно, Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел аналогичное заявление: суд рассмотрел законность бессрочного запрета на замещение должностей государственной гражданской службы для тех граждан, которые незаконно избежали службы в армии. Суд вынес судебное решение, согласно которому оспариваемый запрет является конституционным, так как по сути это всего лишь специальное квалификационное требование, которое может быть применено законодателем согласно закону в случае, если для такого ограничения имеются достаточные разумные основания. В то же время суд отметил несколько условий конституционности такого ограничения. Во-первых, решение административного органа о наложении запрета должно подлежать судебному контролю. Во-вторых, суд должен оценить исключительные обстоятельства, в том числе и те, которые не предусмотрены законом. В-третьих, продолжительность запрета не должна быть необоснованной или несоразмерной. По сути, это дело практически идентично украинскому вопросу о люстрационном законе. Если применить логику этого решения в Украине, становится ясно, что заявления Службы внешней разведки в связи с нарушениями равного доступа к государственной службе и права на труд должны быть отклонены, поскольку парламент имеет право налагать такие ограничения до тех пор, пока они преследуют разумную цель. Соответственно заявления, касающиеся ретроспективного уголовного права и коллективной ответственности, должны быть также отклонены поскольку закон стоит рассматривать как меру, направленную на надлежащую организацию гражданской и административной службы и/или труда, а не уголовное наказание.
Правила, предусмотренные Законом также должны быть совместимы с Европейской конвенцией прав человека и практикой Европейского Суда. Соответствующие прецеденты ранее касались оценки законодательства, регулирующего процесс люстрации в странах Восточной Европы, относительно соблюдения гарантий права на справедливое судебное разбирательство (статья 6), права на частную жизнь (статья 8), права на равенство (статья 14) и права на свободные выборы (статья 3 Протокола № 1). Закон о люстрации, вероятно, не будет оспорен в соответствии со ст. 6, потому что положения настоящего Закона и Конституции устанавливают необходимый судебный контроль над решениями о люстрации должностного лица. Подача жалоб о нарушении ст. 8 также маловероятна, так как прежде в судебной практике оспаривались запреты на работу в частном секторе. Еще ни разу суд не признал нарушение права на приватность относительно запрета на доступ к государственной службе. Право на свободные выборы тоже вряд ли будет подниматься в судебном порядке, поскольку Закон не подвергает люстрации лиц, занимающих выборные должности, и не ограничивает право голоса и право быть избранным. Только одно положение Конвенции может иметь отношение к люстрации в Украине, - это запрет на дискриминацию в соответствии со ст. 14. В деле «Райнис и Гаспаравичюс против Литвы» Европейский суд постановил, что люстрационный акт является «запоздалым» по своей натуре, поскольку устанавливает ограничения трудовой деятельности спустя 10 лет после провозглашения независимости Литвы и прекращения трудовых отношений заявителей с КГБ. Ту же логику можно применить к украинскому запрету, установленному для бывших членов компартии. Вне всякого сомнения, суд в ближайшем будущем может столкнуться с жалобами, касающихся случаев люстрации в Украине.
Еще одна проблема, с которой может столкнуться процесс люстрации, - пассивность гражданского общества. Так как одной из основных целей Закона является борьба с коррупцией, на данный момент и в дальнейшем будет вестись ожесточенное сопротивление его реализации на всех уровнях и этапах. Согласно ст. 5 Закона о люстрации, после того как только будет объявлено о проведении проверки в определенном государственном органе, любой гражданин имеет возможность предоставить любую информацию, которой он/она обладает относительно должностного лица, его имущества, имущества его ближайших родственников и т.д. соответствующим органам власти. Вряд ли удастся успешно реализовать Закон без такой информационной поддержки и общественного контроля над ее обработкой, принимая во внимание масштабность проверки вместе с противостоящими интересами. Таким образом, необходимо активизировать кампанию по осведомленности населения, а также создать удобные и надежные пути для граждан по предоставлению информации в соответствующие органы и неправительственные организации. Такая компания уже началась. Например, в соответствии с Законом о люстрации уже создана неправительственная организация для контроля над реализацией настоящего Закона, она называется Общественный Люстрационный Комитет. Эта организация уже запустила веб-сайт для сбора заявлений и сообщений граждан о случаях несоблюдения Закона.
Насколько существенными окажутся препятствия в ходе исполнения Закона о люстрации зависит от общественного понимания и принятия Закона. Несмотря на то, что украинское общество привыкло говорить о люстрации в политических и абстрактных понятиях, на практике эта процедура затрагивает интересы отдельных влиятельных чиновников-коррупционеров независимо от их политической позиции (как правило, они не имеют таковой). Это и является основным источником конфликта, вызванного новым Законом, и главной причиной рьяного сопротивления ему. Архитекторы антикоррупционной революции в Грузии неоднократно отмечали, что это именно антикоррупционная борьба, а не политический переворот, породила большую часть противников нового правительства. То, что в конечном итоге решит судьбу этого закона в борьбе с коррупцией - это интенсивность контроля и участие общественности, усиленное поддержкой тех парламентариев и госслужащих, которые верят в реальные изменения.
Игорь Семак,
выпускник Школы Права Киево-Могилянской академии
