Інститут реквізиції в цивільному праві: роз'яснення судді Верховного Суду

Суддя Верховного Суду Василь Крат підготував статтю, в якій роз'яснив, що таке реквізиція та яка її мета, вказав на особливості реквізиції за надзвичайних обставин і в умовах воєнного або надзвичайного стану, підстави реквізиції та об'єкти, які підлягають такій процедурі, а також розповів про повернення майна внаслідок припинення надзвичайних обставин.

І. Що таке реквізиція

Реквізицією називають примусове оплатне відчуження майна державою у власника за надзвичайних обставин на підставі та в порядку, визначених законом, за умови попереднього і повного відшкодування його вартості або без такого.

Метою реквізиції є усунути наслідки, що виникли або можуть настати через стихійне лихо, аварію, епідемію, епізоотію, воєнний або надзвичайний стан та за інших надзвичайних обставин, або запобігти таким наслідкам. Наприклад, забезпечити безпеку фізичних осіб, врятувати майно або ж знищити заражених тварин чи рослини у разі епізоотії або епіфітотії.

Зокрема, у постанові КЦС ВС від 8 серпня 2018 року у справі № 284/276/16-ц зазначено, що під реквізицією варто розуміти примусове оплатне відчуження майна державою у власника при існуванні надзвичайних обставин на підставі та в порядку, встановленому законом, за умови попереднього і повного відшкодування його вартості або без такого. Метою реквізиції є усунення наслідків або запобігання тим наслідкам, що виникли або можуть виникнути через стихійне лихо, аварію, епідемію, епізоотію, воєнний або надзвичайний стан та за інших надзвичайних обставин. У ст. 353 ЦК України врегульовано оплатне примусове припинення права власності. Натомість позивач на підставі судового рішення набув право на компенсацію взамін права на будинок у зоні радіоактивного забруднення. Тобто позивач, як спадкоємець, сам примусив відповідні органи для набуття права на компенсацію за допомогою судового рішення.

З огляду на те, що реквізиція застосовується за надзвичайних обставин, які вимагають негайних дій, вона провадиться в позасудовому (адміністративному) порядку за рішенням органів державної влади. Адміністративний порядок реквізиції майна у власника обумовлений необхідністю швидкої реакції від органів державної влади на надзвичайні обставини.

Норми, що регулюють реквізицію, спрямовані на вирішення колізії публічного інтересу та цивільного права (зокрема, права власності, інших цивільних прав), розв'язання якої відбувається на користь публічного інтересу. При цьому необхідно зважати й на практику Європейського суду з прав людини.

Наприклад, у рішенні ЄСПЛ від 13 вересня 2005 року у справі «Іванова проти України» (заява № 74104/01, § 35) вказано, що позбавлення власності може бути виправдане лише в тому випадку, якщо наявно, inter alia, що воно здійснене «у інтересах суспільства» і «відповідно до вимог, передбачених законом». Більше того, повинно бути досягнуто «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства і вимогами захисту основних прав осіб.

Реквізиція є одночасно підставою припинення (п. 9 ч. 1 ст. 346 ЦК України) та набуття права власності. Причому як підстава набуття права власності вона може бути застосована тільки державою, що виключає можливість проведення реквізиції органами місцевого самоврядування. Оскільки при реквізиції враховується тільки воля набувача майна (держави), то вона належить до первісних способів набуття прав.

Правовим наслідком реквізиції є перехід реквізованого майна у власність держави або його знищення. Останнє, як правило, пов'язане з карантинними заходами щодо хворих тварин та заражених рослин.

Реквізиція розглядається законодавцем як правомірна дія органів державної влади. Такий підхід зумовлює висловлення досить важливого висновку в контексті можливості відшкодування шкоди, заподіяної власнику майна при проведенні реквізиції. При цьому потрібно мати на увазі, що шкода, завдана правомірними діями, відшкодовується у випадках, встановлених ЦК України та іншим законом (ч. 4 ст. 1166 ЦК України). Тому відшкодування шкоди, заподіяної припиненням права власності на майно, при реквізиції виключається.

Під час проведення державою реквізиції можливе припинення й інших цивільних прав, через що постає питання про відшкодування певних втрат суб'єктам таких прав. Законодавством передбачається, що в разі вжиття державою заходів щодо примусового вилучення заставленого майна або майнових прав (націоналізація, реквізиція, конфіскація, накладення секвестру, а також інших заходів, аналогічних за своїми наслідками) держава відшкодовує збитки, заподіяні заставодержателю внаслідок здійснення цих заходів (ч. 2 ст. 57 Закону України «Про заставу»). Однак таке правило єдине в сучасному українському законодавстві й стосується тільки захисту прав заставодержателя. Хоча не виключається виникнення аналогічних ситуацій і, зокрема, з орендарем, лізингоодержувачем.

ІІ. Види реквізиції

Аналіз ст. 353 ЦК України дає змогу виокремити, залежно від підстави проведення реквізиції, два її види:

а) реквізиція за надзвичайних обставин (ч. 1 ст. 353 ЦК України);

б) реквізиція в умовах воєнного або надзвичайного стану (ч. 2 ст. 353 ЦК України).

Реквізиція за надзвичайних обставин (ч. 1 ст. 353 ЦК України).

Перелік надзвичайних обставин сформульовано законодавцем невичерпно. До таких, зокрема, належать:

аварія - небезпечна подія техногенного характеру, що спричинила ураження, травмування населення або створює на окремій території чи території суб'єкта господарювання загрозу життю або здоров'ю населення та призводить до руйнування будівель, споруд, обладнання і транспортних засобів, порушення виробничого або транспортного процесу чи спричиняє наднормативні, аварійні викиди забруднюючих речовин та інший шкідливий вплив на навколишнє природне середовище (п. 4 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України);

епідемія - масове поширення інфекційної хвороби серед населення відповідної території за короткий проміжок часу (абз. 7 ст. 1 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб»);

епіфітотія - широке поширення на території однієї або кількох адміністративно-територіальних одиниць заразної хвороби рослин, що значно перевищує звичайний рівень захворюваності на цю хворобу на відповідній території (п. 10 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України);

стихійне лихо - надзвичайна подія, пов'язана з дією природних стихій;

епізоотія - широке поширення заразної хвороби тварин за короткий проміжок часу, що значно перевищує звичайний рівень захворюваності на цю хворобу на відповідній території (п. 9 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України).

Наприклад, у постанові КГС ВС від 14 грудня 2021 року у справі № 908/2587/20 вказано, що «захворювання сільськогосподарських тварин на африканську чуму свиней відноситься до надзвичайної ситуації природного характеру, яка не залежить від дій чи бездіяльності позивача. Таким чином, з огляду на встановлені фактичні обставини, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення статті 353 ЦК України, оскільки матеріалами справи підтверджено настання надзвичайної обставини у вигляді епізоотії, суспільна необхідність щодо примусового відчуження майна у власника на підставі та в порядку, встановлених законом, тобто реквізиція».

Перелік «інших надзвичайних обставин» невичерпний, оскільки:

по-перше, на відміну від реквізиції, в умовах надзвичайного чи воєнного стану, в ч. 1 ст. 353 ЦК України передбачається попередня оплата примусово відчуженого майна. Таке положення має на меті запобігати зловживанню державою своїм правом примусово відчужувати майно, адже відповідний орган державної влади повинен враховувати реальну потребу в тому чи іншому майні, за яке має бути сплачена компенсація;

по-друге, на відміну від обставин, що обумовлюють введення надзвичайного стану, перелік яких сформульовано у ст. 4 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану», надзвичайні обставини у ч. 1 ст. 353 ЦК України не зумовлюють обмеження чи звуження конституційних прав і свобод людини та громадянина;

по-третє, органам державної влади має бути надана достатня «гнучкість» у визначенні надзвичайних обставин у кожному випадку для ефективного захисту конституційних прав та свобод фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, безпеки та нормальної життєдіяльності суспільства, адже загрози безпеки можуть мати різноманітний характер.

«Інші надзвичайні обставини» мають у сукупності характеризуватися:

• неординарністю та непередбачуваністю обставини, тобто вона не має бути звичайною;

• створенням обставиною реальної загрози для майна та/або життя юридичних та/або фізичних осіб;

• неможливістю повністю контролювати чи відвернути настання обставини за наявного рівня розвитку науки або техніки.

Реквізиція в умовах воєнного або надзвичайного стану (ч. 2 ст. 353 ЦК України).

Примусове відчуження майна - позбавлення власника права власності на індивідуально визначене майно, що перебуває у приватній або комунальній власності та яке переходить у власність держави для використання в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану за умови попереднього або наступного повного відшкодування його вартості (п. 1 ст. 1 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану»).

Воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (ст. 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Надзвичайний стан - це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров'ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до цього Закону повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (ст. 1 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану»).

Аналіз ч. 2 ст. 353 ЦК України зумовлює питання, в чому ж саме полягає відмінність між «нормальною» реквізицією (ч. 1 ст. 353 ЦК України) та реквізицією в умовах надзвичайного чи воєнного стану (ч. 2 ст. 353 ЦК України).

Єдиною відмінністю є момент відшкодування вартості майна: У першому випадку його має бути проведено до примусового відчуження майна, а в другому випадку обов'язок держави відшкодувати вартість майна настає після його примусового відчуження. Таким чином, ч. 2 ст. 353 ЦК України слід розуміти як виняток із загального правила, передбаченого ч. 1 ст. 353 ЦК України.

ІІІ. Підстави для проведення реквізиції

Тлумачення положень ст. 353 ЦК України дозволяє констатувати, що для правомірності проведення реквізиції мають бути наявними в сукупності чотири підстави:

• порядок та підстави проведення реквізиції мають встановлюватися законом;

• настання обставин, що мають надзвичайний характер;

• мета примусового відчуження - усунення тих наслідків, що виникли або можуть виникнути внаслідок надзвичайних обставин, або запобігання таким наслідкам;

• реквізиції має передувати повне відшкодування вартості майна, що примусово відчужується, за винятком її проведення в умовах воєнного та надзвичайного стану.

ІV. Об'єкти реквізиції

Визначення того, на які об'єкти поширюються повноваження держави застосувати реквізицію, має важливе значення для її проведення.

В Законі України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану» передбачено:

• «позбавлення власника права власності на індивідуально визначене майно» (п. 1 ч. 1 ст. 1);

• в акті про примусове відчуження зазначається, зокрема, «опис майна, достатній для його ідентифікації. Для нерухомого майна - відомості про місцезнаходження (адреса), для рухомого майна (наземні, водні та повітряні транспортні засоби) - відомості про реєстраційний номер транспортного засобу, марку, модель, номер шасі, рік випуску та інші реєстраційні дані» (п. 4 ч. 1 ст. 7).

Законодавець вживає в ст. 353 ЦК України термін «майно». При його тлумаченні потрібно враховувати положення ст. 190 ЦК України, з огляду на яке допустимим є припинення права власності на будь-яку індивідуально визначену річ або сукупність речей.

У ст. 353 ЦК України не визначено, майно яких суб'єктів права власності може примусово відчужуватися.

У п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану» використано формулювання для позначення суб'єктів, у яких може відбуватися примусове відчуження, «майно, що перебуває у приватній або комунальній власності». З урахуванням зазначеного й того, що у ст. 353 ЦК України вживається термін «власник» і набуття майна відбувається саме державою, такими суб'єктами можуть бути фізичні, юридичні особи, територіальні громади.

Повернення майна як правовий наслідок припинення надзвичайних обставин

Право вимагати повернення майна обумовлюється наявністю в особи статусу «колишнього» власника. За допомогою такої конструкції законодавець створює передумови для охорони інтересів приватних осіб.

Повернення майна можливе за умови:

• припинення надзвичайних обставин, тобто стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії, воєнного або надзвичайного стану та ін.;

• збереження майна;

• заявлення власником позовної вимоги про його повернення до органу, що проводив його реквізицію або якому передано відповідне майно;

• встановлення можливості повернення.

У разі якщо після скасування правового режиму воєнного чи надзвичайного стану майно, яке було примусово відчужене, збереглося, а колишній власник або уповноважена ним особа наполягає на поверненні майна, таке повернення здійснюється в судовому порядку. Підставою для повернення майна є рішення суду, яке набрало законної сили. У разі повернення майна особі у неї поновлюється право власності на це майно. Одночасно особа зобов'язується повернути грошову суму, яка була нею одержана у зв'язку з відчуженням майна, з вирахуванням розумної плати за використання цього майна. Колишній власник майна, яке було примусово відчужене, може вимагати взамін надання йому іншого майна, якщо це можливо (ст. 12 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану»).

З огляду на те, що законодавець використовує в ч. 6 ст. 353 ЦК України словосполучення «особа, якій воно належало», «повернення майна особі» та з урахуванням положень ч. 1 ст. 2 ЦК України потрібно зробити висновок, що право на повернення реквізованого майна належить юридичним і фізичним особам.

Зворотним правовим наслідком виникнення права власності для власника є повернення грошової суми або речі, яка була нею одержана у зв'язку з реквізицією, з вирахуванням розумної плати за використання цього майна.

За матеріалами Верховного Суду