30 сентября 2016 года стартует новый виток судебной реформы в Украине, так как вступает в силу Закон Украины «О внесение изменений в Конституцию Украины (в части правосудия) №1401 – VIII и Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» №1402 – VIII. Одновременно со вступлением в силу этих законов, утрачивает силу Закон «О судоустройстве и статусе судей» №453-VI, кроме положений, указанных в пунктах 7, 23, 25, 36 «Заключительных и переходных положений».
Принятие вышеуказанных законов является одним из ключевых этапов обновленной судебной реформы, и надеемся, позволит преобразовать систему судоустройства, обновить судейский корпус, а так же создать реальную модель функционирования независимой судебной власти, которая бы удовлетворила общественный запрос на справедливый и эффективный суд в Украине.
Исходя из мировой и, в частности, европейской практики, к одному из высших выражений понятия «Справедливого суда» можно отнести институт индивидуальной конституционной жалобы. Уже много лет в Украине обсуждается вопрос использования инструмента конституционной жалобы для расширения возможностей защиты своих гражданских прав и отстаивания интересов. Наконец, данная судебная реформа в части внесения изменений в Конституцию, дает такую возможность гражданину обратиться непосредственно и напрямую в Конституционный Суд. Не секрет, что во многих случаях сама по себе Конституция лишь декларирует и формально гарантирует основные права и свободы граждан, но конкретных механизмов и гарантий защиты от нарушения не содержит. Довольно часто украинские суды при защите гражданского права своими решениями систематически нарушали основные конституционные права, однако реальных процедур для их полного восстановления не было.
Провозгласив общие демократические ценности приоритетом своего социально-политического развития, Украина стала на путь интернационализации своего конституционного правопорядка, т.е. углубленного влияния международного права на свое национальное конституционное и, следовательно, все иное отраслевое законодательство и юридическую практику. Эта тенденция, прежде всего, заметна в сфере внедрения европейских стандартов правовой защиты, основу которых составляют Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, соответствующие протоколы к ней, а также практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Уже при подписании Европейской конвенции и ее последующей ратификации Законом Украины от 17.07.1997№ 475/97-ВР, наша страна признала обязательность юрисдикции ЕСПЧ во всех вопросах, касающихся толкования и применения Конвенции. Закон Украины от 23.02.2006 № 3477-IV «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» однозначно воспринял юридическую норму, по которой суды (в том числе и Конституционный Суд Украины) применяют при рассмотрении дел Конвенцию и практику Суда как источник права (ст. 17 Закона). Это важное законодательное предписание фактически легализовало прецедентные элементы в правовой системе Украины, включив судебный прецедент в круг национальных источников права, а также значительно расширило сферу применения практики ЕСПЧ, в том числе в пределах конституционной юрисдикции.
Однако для полноты имплементации указанной выше Конвенции существенно не хватало инструмента индивидуальной конституционной жалобы, который мог выстроить логическую «процессуальную цепочку» в защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. В международной практике данный инструмент уже стал общепризнанным механизмом прямого доступа физических и юридических лиц к конституционному правосудию с целью защиты прав и основополагающих свобод человека и гражданина. При всем разнообразии моделей конституционной жалобы ее сущность сводится к признанию за гражданами права обращаться в органы конституционного судопроизводства с письменным заявлением о проверке конституционности законов и других правовых актов, нарушающих или ограничивающих конституционные права и свободы. Исходя из распространённой европейской и международной практики, предметом конституционной жалобы в защиту нарушенного гарантированного Конституцией права, могут быть:
• личные права;
• политические права;
• экономические, социальные и культурные права.
А основанием — решения должностных лиц органов центральной власти, органов местного самоуправления и судебные решения, которыми нарушено такое право.
Общеевропейская практика показывает, что конституционная жалоба может стать эффективным инструментом защиты нарушенных прав и свобод человека. Это является основным приоритетом в ЕС, и на что постоянно указывала Венецианская комиссия (Европейская комиссия за демократию через право), в части необходимости введения у нас данного инструмента в рамках имплементации правовых стандартов европейского законодательства в национальное. Но такое внедрение требует внесения изменений не только в Конституцию Украины, но и в ряд текущих законов для четкого понимания процедуры и механизмов реализации конституционной жалобы.
Итак, первый шаг уже сделан. В Законе Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (в части правосудия)» от 2 июня 2016 года №1401 – VIII, в статье 1511, уже вводится понятие конституционной жалобы. Изменения в Конституцию Украины в этой части гласят, что «Конституционный Суд Украины решает вопрос о соответствии Конституции Украины (конституционность) закона Украины по конституционной жалобе лица, которое считает, что примененный в окончательном судебном решении в его деле закон Украины противоречит Конституции Украины. Конституционная жалоба может быть подана в случае, если все другие национальные средства юридической защиты исчерпаны».
Следует указать, что применяемые в мировой правовой практике модели конституционной жалобы были подробно изучены Венецианской комиссией в основательном докладе «О прямом доступе к конституционному правосудию» (2010 год). И хотя данный доклад носит рекомендательный характер, он, обладая всеми признаками «мягкого права» (soft law), направлен на содействие развитию внутригосударственных механизмов правовой защиты от нарушений прав человека через инструменты конституционного правосудия в государствах-членах ЕС и в ассоциированных с ЕС странах. В пункте 79 доклада подчеркивается, что ЕСПЧ признает модель – полной индивидуальной конституционной жалобы эффективным средством правовой защиты в случаях нарушений Европейской конвенции. Данная модель полной конституционной жалобы охватывает право физических и юридических лиц обжаловать в Конституционном суде конституционность как нормативных (поднормативных), так и индивидуальных административных актов органов или решений судов. Так же, Венецианская комиссия постоянно подчеркивает в своих рекомендациях для Украины, что внедрение именно такой модели конституционной жалобы позволило бы существенно уменьшить количество обращений украинских граждан в Страсбургский суд в результате активного применения в защите нарушенного права, именно такой модели конституционной жалобы. Однако, исходя из системного анализа текста принятого Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (в части правосудия)», можно сделать однозначный вывод, что рекомендации Венецианской комиссии в Украине не были приняты во внимание в полной мере. Так, статья 1511 вышеупомянутого закона, указывает на использование иной формы (модели) применения конституционной жалобы – так называемой в теории конституционного права «нормативной» формы конституционной жалобы.
Очевидно, что законодатель, внося изменения в Конституцию в части применения механизма (конституционной жалобы), не желал перегружать работой Конституционный Суд Украины рассмотрением разнообразных жалоб наших граждан по любому поводу, в результате давая постоянные разъяснения на спорные решения украинских судов. В этом случае в работе Конституционного Суда применялась бы «полная» модель конституционной жалобы – поэтому в принятой законодателем измененной статье Конституции, предлагается к применению иная – «нормативная» модель конституционной жалобы. При такой модели Конституционный Суд будет анализировать и пересматривать лишь нормативный акт, положенный в основу индивидуального решения суда предыдущей инстанции, в то время как сам правоприменительный акт не будет подлежать пересмотру. При такой модели должна быть решена проблема разграничения компетенции Конституционного Суда и общих судов, а также оптимально решен вопрос о возможной «перегруженности» в работе Конституционного Суда в Украине.
Среди недостатков данной модели отмечают невозможность частного лица защитить свои права, если нарушение было допущено общим судом. Но в таком случае остается возможность подачи жалобы в Европейский суд по правам человека, что никак не повлияет на отрицательную статистику обращений украинских граждан в ЕСПЧ, на что фактически и указывала Венецианская комиссия, подчеркивая загруженность ЕСПЧ украинскими жалобами.
Далее, законодатель подготовил еще один сюрприз, который идет в разрез с рекомендациями Венецианской комиссии. Так в ст. 151 этого же Закона о внесении изменений, оставили старый инструмент так называемого «официального толкования Конституции», на которое по закону имеют право субъекты конституционного представления (Президент, 45 депутатов ВР, КМУ).
Анализируя такой частичный дуализм, создается впечатление, что истинной целью законодателя было не столько имплементация современной европейской практики, в части применения правозащитного инструмента – конституционной жалобы, сколько желание опять «усидеть на двух стульях одновременно». Думается, что, скорее всего, такое желание в очередной раз приведет к неизбежным правовым коллизиям в правозащитной и правоприменительной практике.
Обоснованно думается, что учитывая европейский опыт, законодатель, должен был бы выбрать что-то одно: или механизм той или иной модели конституционной жалобы, или официальное толкование Конституции. В результате, мы имеем и то, и другое вместе, чего нет в современной правозащитной практике европейского конституционализма.
Именно такой заложенный в конституционном поле дуализм трактовки рекомендаций и советов Венецианской комиссии скорее всего создаст в Украине существенную проблему с выбором подходящей процедуры (модели) подачи конституционной жалобы. До сих пор не понятно, каким же образом физическое и юридическое лицо, согласно ст. 1511 указанного Закона сможет воспользоваться таким правозащитным инструментом, и какой алгоритм будет использован, и как интересы граждан не будут пересекаться с интересами субъектов конституционного представления (ст. 151 Конституции)? Нет ответов и на то, как процедура будет различать компетенцию «официального толкования Конституции» от «нормативной конституционной жалобы». Европейская практика не дает ответа, так как там отсутствует такая откровенная подмена понятий и дуализм. Представляется, что, скорее всего, в процедурной части реализации конституционной жалобы в Украине будет изобретен свой «гибридный вариант», в том числе и путем внесения изменений в конституционные законы.
Далее, исходя, из существующей на сегодня национальной судебной практики будет нелегко отличить юрисдикцию административного суда и конституционного в интересующем вопросе защиты прав человека, что приведет к конкурирующей компетенции и возможным компетенционным спорам. Ответов на эти вопросы действующее украинское законодательство пока не дает, ответов нет и в новых реформаторских законах!
А как же в европейской практике трактуются основные условия подачи конституционной жалобы? В Германии, например, где используется модель полной конституционной жалобы, Федеральный конституционный суд определяет два главных условия для принятия индивидуальной конституционной жалобы от гражданина. Во-первых, согласно процедуре, подавать жалобу может человек, лично пострадавший от нарушения своих основных конституционных прав органами государственной власти. Во-вторых, конкретная конституционная жалоба имеет принципиальное значение для толкования или применения норм Конституции или решения вопроса по жалобе, необходимого для реализации гражданином одного из его основных прав, что не подлежит сомнению.
В принципе, в разных странах Конституционный Суд рассматривает достаточно разные по своему содержанию жалобы граждан. Какого-то четкого стандарта в отношении института индивидуальной конституционной жалобы не существует – каждая страна решает этот вопрос по-своему, с учетом своего исторического и культурного развития. Также, каждая страна решает по своему, по каким правовым критериям, подаваемая конституционная жалоба подлежит рассмотрению судьями конституционных судов. Данные критерии формируют процедуру подачи, рассмотрения и принятия решений. Не секрет, что в принципе, исходя из практики, большинство споров с государством возникает на уровне административной юстиции. Именно успех работающей и отлаженной административной юстиции в странах ЕС, дает возможность гражданам оспаривать многие вопросы, смежные с вопросами конституционного права, не выходя уже на уровень Конституционного суда. Если такая юстиция работает, то инструмент конституционной жалобы будет, лишь показательной правозащитной витриной, а не последней инстанцией. Стоит отметить, что критерии, по которым конституционная жалоба может быть таковой и подлежит рассмотрению, особенно в европейских странах, довольно таки жёсткие. До рассмотрения, по сути, доходит несколько процентов от общего числа обращений, но это совершенно не означает, что вопросы и жалобы остаются нерешенными.
Следует признать, что Конституционный Суд Украины за все время своего существования слишком много времени концентрировался на «треугольнике власти», на распределении полномочий и был весьма далек от защиты прав гражданина. Конституционный Суд Украины стал олицетворением советской нормативистской правовой модели. По сути, таким же он останется и после внедряемой реформы. Ведь боязнь фактического перевоплощения органа конституционного контроля на «четвертую» инстанцию для дел, которые подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции, проявилась в вынужденном использовании инструмента нормативной конституционной жалобы, вместо рекомендуемой Венецианской комиссией «полной» модели конституционной жалобы. А желание, быть связанным с властью, оставили в его компетенции такой инструмент, как «официальное толкование Конституции» субъектами представления (то есть, субъектами власти).
Относительно оснований подачи самой конституционной жалобы, то Закон не дает точно определенный перечень прав и свобод человека, подлежащих защите в порядке конституционного производства по индивидуальной жалобе, что является еще одним его минусом. В некоторых странах имеется тенденция в признании основанием для подачи конституционной жалобы факта нарушения прав человека, закреплённых в международных правовых договорах. В других же странах есть опыт использования постулатов классической либеральной теории прав человека, которые ограничивают основание подачи жалобы через наличие фактов нарушения так называемых негативных прав (политических и гражданских) и не распространяются такие основания для социально-экономических прав.
Как представляется, вопросов пока к законодателю имеется множество. Однако, несмотря на многие спорные моменты, важно то, что уже сделан первый важный шаг к имплементации национальной правовой системой нового европейского инструмента защиты прав человека. Очевидно, и важно, что сегодня формируется новейшая практика, которая внесет свои коррективы в современные тенденции правозащитной деятельности.
Адвокат,
кандидат юридических наук Руслан Чернолуцкий
