Евангелие от Иоанна:
''В начале было Слово,
и Слово было у Бога, и Слово было Бог''.
Это первая строка Евангелия от Иоанна (Новый Завет), множество вариантов перевода и толкования которой дают разные уровни понимания смысла. В нашем случае, когда речь идет о законотворчестве и нормопроектировании в государстве, данное словосочетание дает на выходе основную и стержневую суть законодательной деятельности в государстве. Каждый закон, каждое слово в законе, каждое определение (дефиниция) в законе, должны отталкиваться от первоначальной догмы концепции государственной политики в законотворчестве, от материнских правил, толкований, объяснений, и источников, определяющих базовые основы законотворческого и нормотворческого процесса в государстве, в обществе, в правовой практике и законотворческой технике. Важнейшим элементом законотворческой техники являетсякультура законотворчества. Субъективный мир участников законотворческой деятельности в значительной степени определяет результаты их целенаправленной деятельности, основанной на опыте и практике. Культуру законотворчества можно определить как систему идей и ценностей участников законотворческой деятельности, влияющих на процесс формирования системы законодательства в государстве. Такая культура определяет не просто отношение человека, социума или общества в целом к праву и правовым явлениям, но еще и детерминирует мотивацию участников законотворческого процесса в формировании такого важного правового явления, как система законодательства. То есть, с одной стороны, она, как всякая система ценностей, есть результат отражения в сознании людей правовых явлений, а с другой – фактор, оказывающий заметное воздействие на комплекс правовых явлений, так как он определяет активное воздействие на систему правового регулирования носителей законотворческой культуры. По существу, культура законотворчества представляет собой совокупность всех позитивных компонентов в правовой действительности, в ее реальном функционировании, воплощающую достижения правовой мысли, законодательной техники и практической законотворческой деятельности. Но это все как бы идеальный вариант, канонический вариант понимания и толкования такого понятия. Это то самое, основа которого заложена уже сегодня в западных правовых культурах и обществах, это то, к чему стремятся иные общества, которым пока не хватает широкого применения такой концепции отношения к законотворческому процессу. Но к этому не стремимся мы – в Украине законотворческий процесс оторван от логики, оторван от западных традиций, оторван от цивилизационных процессов и приоритетов. Почему складывается такое состояние, и какие условия формируют в нашем обществе такое отношение?
У нас в стране основным источником права является нормативно-правовой акт, как обобщенное понятие, характеризующее и закон, и кодекс, и конституцию, и даже приказ. Но так не везде: например, в странах англо-саксонской правовой системы главным источником права является судебный прецедент. Уже и в нашей стране такой источник, который ранее носил лишь рекомендательный характер, сегодня становится в ряд ординарных источников права. И поэтому ясно, что без качественного проведения судебной реформы и строгого контроля судейского корпуса со стороны общественного запроса на справедливый суд, судьба этого источника будет печальной.
Культура законотворчества неразрывно связана с законотворческим процессом, который в украинской практике приобрел устойчивый вид и форму. В Украине к основным стадиям законотворчества относятся: законодательная инициатива; обсуждение законопроекта; принятие закона; обнародование закона.Законодательная инициатива является предусмотренным ст. 93 Конституции Украины правом определенных субъектов (Президент Украины, народные депутаты Украины и т.д.) внести для рассмотрения в Верховную Раду Украины соответствующий законопроект (основная форма реализации законодательной инициативы), что порождает обязанность парламента рассмотреть этот законопроект в соответствии с предусмотренной процедурой. Обсуждение законопроекта – в Верховной Раде Украины начинается после его включения в повестку дня, утверждаемую самим парламентом. Предварительно законопроект рассматривается в соответствующих (профильных) постоянных комитетах Верховной Рады, которые принимают решение о его готовности для обсуждения в парламенте. Эти комитеты дорабатывают законопроект, в случае его неодобрения Верховной Радой в первом чтении (осуществляют его подготовку ко второму чтению). Обсудив законопроект, Верховная Рада принимает решение о его одобрении в первом чтении (иное решение – законопроект отклоняется и направляется на доработку).Принятие закона – осуществляется путем голосования: закон принимается большинством голосов от общего количества народных депутатов, изменение Конституции Украины требует не простого, а квалифицированного большинства голосов (принимается не менее 2/3 от общего количества народных депутатов Украины). Принятый закон подписывает Председатель Верховной Рады Украины и передает его на подпись Президенту Украины (ст. 104 Конституции Украины). Президент Украины подписывает закон в течение 10 дней со дня его получения. В этот срок он может воспользоваться правом вето и возвратить Верховной Раде закон с замечаниями для его повторного рассмотрения. Закон, принятый при его повторном рассмотрении, президент Украины обязан подписать в течение 7 дней. Обнародование закона (промульгация) – происходит, по общему правилу, путём его официального опубликования, т.е. опубликования в официальных печатных изданиях. Официальное опубликование закона – это оглашение (объявление) от имени Верховной Рады Украины его полного и точного текста для общего сведения и повсеместной реализации надлежащими субъектами права. Опубликованный закон вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено самим законом, но не ранее дня его опубликования (ст. 34 Конституции Украины). Закон, как и иной нормативно-правовой акт, который определяет права и обязанности граждан, не доведённый до сведения населения в порядке, установленном законом, является недействующим (ст. 57 Конституции Украины). Данный порядок в принципе соответствует многим критериям ведущих западных демократий и является не самым плохим в мировой практике. Но в итоге, результаты законодательной деятельности в последнее время все чаще вызывают недоумение и вопросы к законодателю о наличии логики в такой деятельности и воплощении в ней элементарных знаний в сфере права и управления. Поэтому стают очевидными несколько важных вопросов:
1) Кто все-таки в Украине пишет законы и нормативные акты?
2) Кто несет ответственность за содержание принятых законов и тот минимальный либо негативный эффект, которые они дают Украине?
3) Кто контролирует и осуществляет мониторинг последствия того, что подается под соусом законопроекта?
Министерством юстиции Украины для унификации стандартов законотворчества в Украине 21 ноября 2000 года были разработаны ''Методические рекомендации касательно разработки законов и соблюдения требования нормопроектной техники''. Эти рекомендации достаточно подробно описывают структуру, которую должен иметь проектируемый акт, а также устанавливают требования относительно терминологии и стиля изложения материалов. Однако они не дают четкого ответа, кто обязан выполнять и следовать данным требованиям в указанных выше рекомендациях, кто имеет право и обязан писать законопроекты как специалист законотворческого процесса. Исходя из того, что четких указаний и ограничений нет, то писать законопроекты в Украине может кто угодно, любой гражданин, исходя из логики ''то, что прямо не запрещено законом – разрешено''. Наоборот, зато четко регламентированы Конституцией Украины, перечень субъектов законодательной инициативы, то есть те субъекты, которые законопроекты могут выносить на рассмотрение в парламенте. Но вынести проект закона на рассмотрение — это не равнозначно написанию его проекта – его разработке, включающей анализ правовой, социально-экономической и социально-политической базы для его возникновения с учетом грамотного и оптимального использования языка и техники нормопроектирования. Таким образом, выходит, что законы у нас пишутся двумя способами: в инициативном порядке и по заказу или по поручению Верховной Рады Украины. Законы на договорной основе создаются за государственные деньги по заказу парламента, ну а если по поручению — комитетами или комиссиями в составе парламента, а еще и правительством. В инициативном порядке закон могут написать обычные граждане или общественные организации, так как нет четкого регламентирования именно самого процесса создания законопроекта и определения круга лиц, имеющих на это профессиональное право. По обычаю, но не по законному основанию, новые законопроекты могут обсуждать в средствах массовой информации, в расширенных рабочих группах, а еще быть оцененными экспертами в специализированных научных институтах. А особенно важные законопроекты выносят на широкое обсуждение общественности. Таковыми могут быть изменения в Конституцию. Но опять же, ''по обычаю'', то есть, несоблюдение такого обычая не влечет каких либо последствий. Поэтому, все чаще и чаще, практически каждый день, украинское общество становится свидетелем появления очередного неожиданного и невыгодного для людей законопроекта, его появление не просто как идеи, а уже как свершившегося факта (прошел первое или второе чтение, или что еще хуже, уже подписан Президентом). Думается, что граждане, просто не в курсе, а что же происходит в законодательных кулуарах Верховной Рады, что готовится как законопроект, что готовится на обсуждение или голосование. Не в курсе, так как нет Закона или четко прописанных правил, которые бы обязали бы субъектов законодательной инициативы информировать общество о своих законодательных намерениях. В части обоснования появления законопроектов, нет также четкой регламентации и рекомендации аналитической формы. В Украине законопроект подается обязательно с сопроводительной запиской, в которой инициатор проекта закона указывает место будущего акта в системе законодательства Украины, указывает характеристики и цели его принятия, а еще – почему именно этот законопроект должен быть принят. Не стоит забывать о социально-экономических и политических последствиях: их тоже нужно предугадать и описать. А если еще принятие законопроекта ведет к финансовым потерям, то без указания путей покрытия этого ущерба просто никак не обойтись. Но, так как формат сопроводительной записки к проекту закона носит не обязательный, а рекомендательно-произвольный характер, то сама записка, сегодня уже превращается не только в формальность, но и в фарс, где большей своей частью проявляется почерк невежества и непрофессионального обоснования появления законопроектов. Нельзя однозначно сказать, что наше законодательство целиком и везде плохое. У нас есть хорошая Конституция, есть законы и кодексы, которые должны были позволить работать правовой системе качественно. Так что же препятствует законотворческому процессу в Украине? Помеха, думается, в частности в том, что одна сфера социально-общественных или экономических отношений у нас может регулироваться несколькими законодательными актами, противоречащими друг другу. В правовом поле такое явление называется законодательной коллизией. К тому же, можно добавить к этому полное отсутствие корректных формулировок правовых норм. В качестве последствия имеем субъективные суды с практически нулевой эффективностью, репрессивные и тоталитарные контролирующие органы и многое другое из отрицательных социальных аспектов жизни общества. А все почему? Потому что одно дело или случай может решаться согласно закону, который будет более удобно применить к отдельно взятым отношениям. Но в то же самое время, аналогичное дело, но при других составляющих, может решаться совершенно другими законами.Основная проблема – абсолютно скептическое, и как следствие – равнодушное отношение к тому, как применяются и как проектируются законы в нашей стране. Что в итоге имеем? Абсолютное отсутствие понимания того, как механизмы должны работать, уже не говоря о том, как должны работать права и свободы для населения. Причины разрастания правовых коллизий в том, что все годы независимости Украины, власти по злому умыслу или по неопытности, упустили важный момент систематизации обоснования появления законодательных актов, систематизации нормопроектной техники, систематизации контроля качества внедрения и исполнения законов. Ведь тех самых рекомендаций Министерства юстиции Украины 2000 года явно недостаточно, да и то, сегодня они уже устарели и не отвечают современным вызовам и целям государства. Отсюда, имеющиеся субъекты законодательной инициативы и лица, приближенные к ним, продвигают те акты, которые выгодны только им, а не обществу, пишут законы, какие им хочется, применяют законы, как им хочется.
Представляется, что в таких сложных процессах – успех зависит от правовой культуры автора (исполнителя) законопроекта (реального законодателя), а не субъекта законодательной инициативы!!!Именно законодателя – как профессионального проектировщика идеи, концепции, структуры, нормы, текста и обоснования закона для общества. В тех проектах законов, которые систематически появляются на сайте Верховной Рады Украины, в тех сопроводительных записках к ним, мы не можем увидеть систематического подхода и систематического обоснования реализации и принятия многих законов. Существующие сегодня в стенах парламента, Администрации Президента, КМУ подходы к законотворчеству и проектированию нормативных актов, являются формальными и необоснованными. Эти подходы просто без задач. Почти все законопроекты, их сущность и формы появляются в спонтанном виде, без индикации проблем, встающих перед законотворчеством, которое должно отвечать общественным запросам. Давно очевидным является, что на этих уровнях не проводится объективно необходимая системная аналитическая работа в части законопроектирования (ее просто некому проводить), а именно:
Действительно, столь объемные и трудоемкие задачи никто не решает в нашей стране. Поэтому в принципе творческий подход к законопроектированию у нас не приживается. Если внимательно анализировать международный опыт, то наиболее успешным и наиболее практичным является опыт в этой сфере в Канаде, которая считается образцом в организации процесса законотворчества. Там имеется тот самый баланс между общественной потребностью в законотворческом процессе и качеством исполнения законотворческого продукта, т. е. закона или регуляторного акта. Если в Украине нет четкого нормативного определения кто обязан технически выписывать законодательные акты, кто должен четко проверять соответствие идеи закона современным общественным потребностям, кто обязан проверять лингвистику и морфологию правового языка законодательного акта, кто обязан мониторить структуру закона, как правовой формы и подтвердить его соответствие Конституции, то в Канаде, ответственными за техническое написание законов являются офисы законопроектирования. Они расположены во всех регионах и подчиняются министерству юстиции или офису генерального прокурора (подчинение зависит от региона). Данные офисы по своей структуре разделены на 2 части. Одна часть – отделы Дирекции исследований и законотворчества Министерства Юстиции, которые проводят исследования и разрабатывают законопроекты и постановления, за которые ответственно и курирует их подготовку министерство Юстиции. Вторая часть офиса – отделы Государственной Дирекции Законопроектирования, которые также подчиняются Министерству юстиции, но не обеспечивают процесс законопроектирования, а только лишь рассматривают законопроекты и постановления, подготовленные всеми органами власти, имеющими право на законопроектирование в Канаде (фактически дают экспертную оценку работе по законопроектированию). На общенациональном федеральном уровне существует также еще три главных офиса законопроектирования:
Но самое главное во всей этой структуре то, что законы выписывают сертифицированные юристы – законопроектировщики и юристы-лингвисты. А текст и обоснование проверяются опытными экспертами в сфере права, государства, законопроектирования и тех отраслей, которых касаются законодательные акты (от экономики до здравоохранения). Стоит обратить внимание на такую новую специальность для нас, как юрист-лингвист. Это не только юрист, который профессионально изучает примеры иностранных законодательных актов, и грамотно доносит их смысл на родном языке, но еще правильно использует необходимые термины правового характера при проектировании законодательных актов своей юрисдикции. Это специалисты, которые досконально знают весь необходимый словарный правовой запас своего родного языка и грамотно рекомендуют в проектах законов использовать те термины и слова, которые не вызовут двойного толкования смысла статьи закона или не вызовут законодательной коллизии. В Украине, кроме упомянутых выше устаревших ''Методических рекомендаций касательно разработки законов и соблюдения требования нормопроектной техники'' Министерства Юстиции, нет пока ничего, чтобы определяло на законодательном уровне, что такое закон, как его писать, и как его трактовать. В Канаде же, есть свое Евангелие от Иоанна в сфере законотворчества — это Interpretation Act, RSC 1985,c I-21 (Закон о том, как писать и трактовать законодательные акты). В дополнение к правилам общего права толкования законов, данный закон (Interpretation Act, RSC 1985, c I-21) играет важную роль в определении того, как законодательство интерпретируется и, следовательно, как оно пишется. Общий принцип, установленный статьей 2 данного Закона, является то, что каждое положение этого Закона распространяется на все проекты законов "если не появится противоположное намерение." Среди прочего, данный закон:
♦ определяет слова, которые используются в канадском законодательстве
♦ определяет, как рассчитать периоды времени, которые установлены законодательством
♦ дает общее направление тому, как суды должны приближаться в своих трактовках к толкованиям законодательных актов
♦ устанавливает, когда законодательство вступит в силу, и
♦ обеспечивает переходные правила, которые применяются, когда одно положение в законе отменяется, а другое вступает в силу вместо него.
Другим важным компонентом канадского правового Евангелия от Иоанна является Statute Revision Act (R.S.C., 1985, c. S-20) – Закон О пересмотре законодательных актов, который дает четкие правила пересмотра уже существующих законодательных актов, и описывает четкую процедуру внесения изменений в действующие законы. В Украине нет таких основополагающих законодательных актов, которые бы определяли правила и технику процесса законотворческой деятельности и, следовательно, нормативную основу для развития культуры нормопроектирования. Переход от существующей в Украине практики законодательного процесса к комплексному управлению им возможен в рамках реализации специальной целевой программы, которая бы основывалась на лучших мировых практиках, включая канадскую. Однако до сих пор отсутствуют и четкое теоретическое представление, и практика формирования целостной правовой политики государства. Поэтому на первый план выходит потребность в выработке Общей концепции правовой политики Украины, с определением в ней законодательной политики. Необходимость правовой реформы в Украине объективна, однако до сих пор она не обрела полноценный характер из-за отсутствия подлинной заинтересованности в ней верховной государственной власти. Определяющий фактор при этом – реальная правовая политика государства. Несмотря на это, стратегическое развитие нашего общества требует всестороннего развития парламентаризма, реального осуществления правовой реформы, особенно парламентской реформы, ключевыми проблемами которой становится совершенствование законодательного процесса и переход к сознательному управлению им. Однако на сегодняшний день данный процесс фактически и не контролируемый и не управляемый. Без наведения порядка в вопросах законотворческой деятельности, не реален успех внедряемых в Украине реформ. Так как реформа в обществе – это прежде всего, реформа через использование инструмента законотворчества, где четко определены правила и порядок !!!
