НеуМЕСТНЫЕ ВЫБОРЫ

Первого апреля Верховная Рада наконец-то определила предполагаемую дату проведения местных выборов: 27 марта 2011 года. Именно такая дата зафиксирована в законопроекте № 4177 "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно сроков полномочий Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов)", отправленном в Конституционный Суд для дачи заключения о его конституционности. Поскольку изменения являются достаточно важными, попытаемся проанализировать этот законопроект и последствия его одобрения.

Видим, но не замечаем

Основной правовой причиной отмены местных выборов в мае 2010 года было названо несоответствие сроков полномочий городских, поселковых и сельских советов и глав этих советов. После проведения конституционной реформы все местные советы избираются сроком на пять лет, в то время главы городских, поселковых и сельских советов - на четыре года. К тому же, срок полномочий действующего состава ВР АРК составляет четыре года (пятилетний срок полномочий, согласно изменениям, внесенным в Конституцию АРК коснется только следующего созыва крымского парламента).

Сначала, в таком несоответствии сроков полномочий особых угроз не видели. Считалось, что пятилетние сроки полномочий депутатов местных советов коснуться только тех советов, что будут избраны в 2010 году. Аргументацией тому служил п.1 Заключительных и Переходных положений Закона "О внесении изменений в Конституцию Украины", согласно которому новая редакция ч. 1 ст. 141 Конституции должна была вступить в силу со дня приобретения полномочий Верховной Радой, избранной в 2006 году.

Поскольку большинство органов местного самоуправления обрели полномочия до того, как это сделала ВР, то считалось, что они еще избирались на четырехлетний срок. То есть, проблема несоответствия сроков полномочий хоть и не решалась, но откладывалась, давая депутатам возможность исправить допущенные огрехи конституционной реформы.

Но после президентских выборов настроения среди депутатов в отношении местных выборов изменились, и они решили отменить проведение выборов в мае 2010 года. Такое решение будучи более экономически целесообразным, тем не менее, несет серьезные правовые риски. Ведь если отмену выборов в местные советы еще можно объяснить тем, что срок их полномочий все же не четыре, а пять лет, распространив на них ч.1 ст. 141 Конституции в редакции после конституционной реформы, то оправдать "пересиживание" глав городских, поселковых и сельских советов и депутатов ВР АРК нормами права достаточно сложно.

Часть 2 ст. 141 Конституции предусматривает, что главы сельских, поселковых городских советов избираются сроком на четыре года. Аналогично, четырехлетний срок полномочий ВР АРК устанавливала ст. 22 Конституция АРК, действовавшая на момент избрания сегодняшнего состава крымского парламента. При этом случаев, при которых возможно увеличение указанных сроков полномочий законодательство не предусматривает.

То есть, очевидное нарушение норм Конституции Украины и Конституции АРК присутствует. Другое дело, имеют ли такое нарушение реальные правовые последствия. Согласно ст. 42 Закона "О местном самоуправлении" полномочия глав городских, поселковых и сельских советов заканчиваются в день открытия первой сессии совета, избранного на следующих очередных местных выборах. Аналогично, согласно ст. 22 Конституции АРК полномочия ВР АРК предыдущего созыва прекращаются с момента открытия первой сессии ВР АРК нового созыва. Так что, проблем с легитимностью ВР АРК и глав городских, поселковых и сельских советов быть не должно.

А вот с демократией и избирательным правом проблемы теперь только усугубляться. Ведь поскольку срок полномочий, определенный в Конституции не имеет особо значения, и органы местного самоуправления могут действовать до того времени, пока Верховная Рада не захочет назначить очередные выборы, то реальный срок их полномочий может быть и 10, и 15 и больше лет. И это обстоятельство, ограничивающее право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления может привести к тому, что законопроект № 4177 будет признан несоответсвующим Конституции (см. "Экспертное мнение").

Латаем, но не решаем

Изменить эту ситуацию могла бы новая редакция ст. 141 Конституции, в которой бы определялся не только срок полномочий местных советов, но и дата их выборов, как это сделано в отношении Верховной Рады и Президента. Но ни в действующей редакции ст. 141 Конституции, ни в той, что предложена законопроектом № 4177 норм, аналогичных ст. 77 или ч. 5 ст. 103 Конституции не предусмотрено. А значит, проведение выборов по-прежнему будет зависеть от воли депутатского корпуса украинского парламента.

Зато законопроектом № 4177 предусмотрена норма, согласно которой полномочия местных советов, а также глав городских, поселковых и сельских советов, избранных на внеочередных, первых и повторных выборах, прекращаются в момент обретения полномочий советами и главами, избранных на очередных выборах 27 марта 2011 года. То есть, местные выборы коснуться и тех органов самоуправления, что были переизбраны после 26 марта 2006 года.

Такая норма, несомненно, сэкономит бюджетные средства, выделяемые на проведение выборов, и сделает их более упорядоченными. Но согласно законопроекту № 4177 это положение касается только местных выборов 2011 года. Внесение же изменений в Закон "О местном самоуправлении" и Конституцию АРК, согласно которым органы местного самоуправления, избранные на внеочередных выборах исполняли бы свои полномочия до проведения очередных выборов, законопроектом № 4177 не предусмотрено. А значит, как только после 2011 года будут объявленные первые внеочередные выборы, проблема разрозненности дат проведения местных выборов снова "воскреснет".

Кроме того, положения законопроекта № 4177 предусматривают, что изменения в Конституцию распространяются на органы местного самоуправления, избранные 26 марта 2006 года. Понятно, что с помощью такой нормы депутаты хотят узаконить свое решения о переносе даты местных выборов. Но при этом они как-то забывают, что согласно ст. 58 Конституции законы и другие нормативно-правовые акты не имеют обратной силы во времени.

Перенос местных выборов "оголил" множество проблем, связанных с назначение таких выборов и полномочиями органов местного самоуправления. Но депутаты не намерены решать все эти проблемы. Приняв законопроект № 4177, они лишь "подлатают" некоторых из них. А после выборов 2011 года эта "латка" снова начнет давать о себе знать, и потребует внесения новых изменений в законодательство о местном самоуправлении.

Своим мнением относительно конституционности законопроекта № 4177 с ЛІГА:ЗАКОН поделился партнер АО "АФ "АКТІО", доктор юридических наук, профессор Роман Майданик: "При підготовці висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту № 4177 вимогам статей 157 і 158 Конституції визначальну роль відіграватимуть такі два питання: (а) чи не обмежується цим законопроектом право громадянина брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування; (б) та чи дотримано право громадян користуватися рівним правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування відповідно до статей 38, 140 Конституції ?

Проведений аналіз дає певні підстави дійти висновку про невідповідність законопроекту № 4177 положенням статей 7, 8, 38, 140 Конституції. Зміна строку повноважень голів місцевих рад не повинна суперечити призначенню і здійсненню місцевого самоврядування, яке полягає в праві територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Громадяни обирали голів місцевих рад на 4 роки, однак незважаючи на це, законопроект № 4177 строк їх повноважень збільшує до 5 років. Вони "пересижують" на своїх посадах, будучи призначеними в силу прямої вказівки Закону (вважай, призначені адміністративним шляхом, а не обрані передбаченим Конституцією і законом шляхом проведення виборів). Крім того, депутати місцевих рад, обрані на чергових виборах на 4 роки, обмежують право громадян бути обраними до органів місцевого самоврядування протягом цього строку "пересижування" голів на своїх посадах".