Те, як влада обійшлася з гральним бізнесом в Україні, може викликати лише співчуття до останнього. Ціла індустрія фактично водночас опинилася поза законом. Про негативні наслідки такого рішення написано вже багато. Більше того, ми всі можемо щодня їх відчувати, просто проходячи вулицею. Адже гральних закладів менше не стало, однак вони стали повністю нелегальними і вочевидь не приносять нічого державі.
Завзято обіцяний депутатами БЮТ закон про гральні зони так і не побачив світ, незважаючи на те, що термін на його розробки прострочений удвічі.
Найбільшу ініціативу в законодавчому врегулюванні азартного бізнесу з часу його заборони проявив Держкомпідприємництва - можливо через його прямі функціональні обов'язки, можливо через попереднє місце роботи заступника його голови. Так чи інакше, перший запропонований комітетом законопроект був вивішений на сайті комітету з вересня 2009 року. Другий, вже доопрацьований варіант, датований 22.02.2010. Як один, так і другий, звичайно, недосконалі, не позбуті недоліків, а подекуди і очевидних ляпів, однак пропонують системне врегулювання ринку, який посадовці дуже старанно намагаються не помітити. Запропоновані ініціативи являють собою пропозицію компромісу держави і грального ринку на кшталт: гральний ринок сплачує порівняно багато одноразово, а держава не втручається (або майже не втручається) в гральну діяльність. При цьому, компроміс пропонується вочевидь не на користь держави.
Така концепція має право на існування, однак викликає багато запитань. Скажімо, чому до переліку гральних зон увійшли найбільші густонаселені міста та області України? Це вочевидь не відповідає принципу обмеження грального бізнесу. Чому відсутні будь-які істотні вимоги до грального обладнання, включаючи його реєстрацію в податкових органах та встановлення фіскальної пам'яті? Де поділись обмеження реклами азартної гри? Чому правила ігор не узгоджуються з державою, як це є, скажімо, у лотереях? Чому букмекерська діяльність, ігри в Інтернеті дозволені до проведення фактично по всій території України? І ще багато риторичних запитань, адресованих безперечно не організаторам азартних ігор, які вочевидь брали участь у розробці законопроекту, а владі, яка, зухвало перевівши цілу галузь економіки в тінь, сьогодні цинічно не помічає наслідків своїх непрофесійних дій.
Спробуємо проаналізувати запропонований Держкомпідприємництва законопроект більш детально.
Розпочнемо з визначення азартної гри. На нашу думку, автори законопроекту підійшли не вірно до самого визначення азартної гри як заснованої на ризику угоди про виграш, що укладена гравцями між собою або з організатором азартної гри, який отримав ліцензію, за умови внесення ставки за участь у грі за правилами, встановленими організатором азартної гри, і виграш, який залежить від обставин, на настання яких учасники мають можливість впливати своїми діями.
Річ у тому, що відносини, які виникають між сторонами в процесі азартної гри, дійсно врегульовуються правочинами, що укладаються між організатором та гравцем або гравцями в усній або письмовій формі. Однак, ми не можемо ставити знак рівності між правочином (угодою) та процесом (грою), адже це щонайменше не відповідає природі явища. Відповідно до Великого тлумачного словника, гра - це заняття, обумовлене сукупністю певних правил та прийомів, що слугує для заповнення дозвілля, розваги. Таким чином, якщо ми говоримо про азартну гру в тому розумінні, в якому цей термін вживається в законопроекті, то маємо говорити саме про процес, а не про юридичний факт (угоду).
При цьому, позиція авторів мала б право на існування за двох взаємопов'язаних умов. По-перше, якщо б у законопроекті термін "азартна гра" дійсно вживався у значенні угоди, а не безпосередньо процесу гри. Натомість в тексті законопроекту зустрічаються словосполучення "організація та проведення азартної гри", "організатор азартних ігор", "результат азартної гри", які за умови, якщо під азартною грою розуміти угоду, просто втрачають сенс. По-друге, якщо б у тексті законопроекту хоча б частково регулювалися питання змісту азартної гри саме як угоди, а не як процесу.
Визначення розважальних комплексів виписувалось під певні вже існуючі об'єкти |
До інших концептуальних недоліків законопроекту належить перелік гральних зон. Обмеження грального бізнесу, як бізнесу, що вочевидь шкодить моральному здоров'ю населення, вводяться з метою унеможливити або звести до мінімуму його негативний вплив на основну масу населення. Це робиться або за принципом державної монополії на проведення азартних ігор (переважна більшість країн Європи), або за принципом обмеження їх проведення за територією (Росія, Португалія, США). З певних політичних причин, в Україні на рівні закону був проголошений принцип обмеження проведення азартних ігор за територією. Водночас, визначення такими зонами територій, де проживає більшість населення держави, не відповідає не тільки логіці таких обмежень, а й просто здоровому глузду. Адже введення моделі гральних зон покликано обмежувати гру з одного боку та стимулювати розвиток депресивних регіонів з іншого.
При цьому, на території зазначених зон ігри можуть проводитись виключно в розважальних комплексах. Законопроект дає власне визначення цьому терміну: розважальний комплекс - це стаціонарний нежитловий майновий комплекс загальною площею не менше двох тисяч квадратних метрів, до складу якого можуть входити об'єкти торгівлі, обов'язково входять об'єкти розваг, не менше одного закладу громадського харчування та місце (сцена) для виступів, які можуть належати різним власникам, і розміщуються в одному приміщенні будівлі за однією адресою. Чи не здається вам, що хтось виписував це визначення під певні вже існуючі об'єкти? Керуючись якими критеріями визначений норматив у 2000 метрів, що таке місце для виступів, об'єкти розваг? Це питання, відповіді на які можуть дати тільки розробники законопроекту. Однак, принциповим є те, що гральний заклад може бути розташований фактично у будь-якому торгівельному центрі, де власне і відбувається максимальне скупчення людей, в т.ч. і дітей. Це також порушує принцип обмеження грального бізнесу.
Невідомо, чи умисно, чи помилково автори законопроекту в статті 10 зазначають, що „на території України дозволяється організовувати та проводити такі види азартних ігор як гра в карти, гра в кості, циліндричні ігри, гра на гральних автоматах, букмекерська діяльність”, опускаючи чомусь, що така діяльність має здійснюватись в межах гральних зон.
Окремої уваги заслуговують положення законопроекту щодо державного регулювання грального бізнесу. Так, серед виключного переліку повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань регулювання грального бізнесу навіть відсутнє право на проведення виїзних перевірок організатора ігор. При цьому, як видно з тексту документу, таке право в органу повинно бути, зважаючи на положення статті 28.
|
Данил Гетманцев: "Запропонований законопроект потребує істотного доопрацювання" |
В статті 6 законопроекту ми знаходимо право державного органу звертатися до суду з позовними заявами у зв'язку з порушеннями законодавства у сфері грального бізнесу. Тобто, зазначений орган не може самостійно прийняти рішення про анулювання ліцензії організатора ігор? Яким чином це право узгоджується з Законом України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності"? Яким чином взагалі організатор може бути позбавлений ліцензії? Знову запитання без відповідей.
Знову ж, повноваження державних органів щодо регулювання азартного бізнесу містять умисні або не умисні помилки. Так, згідно із ст.12 законопроекту, орган ліцензування встановлює порядок та умови обліку власних активів, а також подання звітності щодо вартості власних активів організаторами азартних ігор, незважаючи на те, що стандарти бухгалтерського обліку встановлюються Міністерством фінансів. В статті 11 йдеться про те, що організатор ігор має дотримуватися встановлених Кабінетом Міністрів України правил здійснення операцій з грошовими коштами, хоча згідно Закону "Про Національний банк України", такі правила встановлюються Нацбанком. За статтею 20 законопроекту порядок зарахування платежів до Державного бюджету України, визначених частиною четвертою цієї статті, встановлюється Кабінетом Міністрів України, а не Бюджетним кодексом України та Законом "Про Державний бюджет".
Однак, на певні питання законопроект надає вичерпні відповіді. Так, в законопроекті відсутні будь-які істотні вимоги щодо грального обладнання. Його фіскалізація, яка так дратувала організаторів азартних ігор, відсутня як вимога - як, до речі, і реєстрація обладнання в органах державної податкової служби. Що це означає? Це означає, що крім платежів за ліцензії та патенти, безпосередньо передбачених законопроектом, будь-яких інших платежів держава не отримає, адже просто не буде знати обсягів операцій, що проводяться організаторами ігор. Це, до речі, прямо передбачено ст.20 законопроекту, згідно якої забороняється стягнення з організатора азартних ігор у будь-якій формі інших платежів, крім визначених в статті платежів. Звичайно, така норма навіть теоретично не може звільнити організатора ігор від сплати податків, однак у світлі наведеного вище, виглядає досить символічно.
В законопроекті відсутні будь-які істотні обмеження щодо реклами азартних ігор. Загальновідомі в світі та реалізовані у різних правових системах обмеження щодо реклами азартних ігор на радіо, телебаченні та у друкованих виданнях не знайшли свого відображення в законопроекті.
Правила азартних ігор, на відміну від правил державних лотерей, не підлягають погодженню з уповноваженим державним органом, а затверджуються оператором самостійно, що не тільки зумовлює ризик порушення правил ігор, але і ризик зміни правил під час гри.
До цікавих казусів законопроекту відноситься обов'язок організатора ігор сплачувати податки за місцем здійснення ним діяльності. Це прямо суперечить основним податковим законам, а тому виглядає щонайменше безглуздо.
З огляду на зазначене, на нашу думку, запропонований законопроект потребує істотного доопрацювання. При цьому, врегульовуючи гральний бізнес, держава не повинна відкидати жодний позитивний приклад організації цієї діяльності в світі, передусім проведення азартних ігор одним чи кількома операторами, що перебувають у повній або частковій власності держави (напр., Нідерланди, Австрія, Фінляндія, Данія тощо).
| КОРОТКО ОБ АВТОРЕ |
Данил Гетманцев, почетный президент ЮК Jurimex.
