Закон №1006-VIII или «О легализации партийной диктатуры в Украине»

Руслан Чернолуцкий, адвокат, к.ю.н., управляющий партнер АГ «Юр.КомМ» Эпилог Украинский законодательный орган в очередной раз не перестает удивлять. Казалось бы, что еще можно придумать такого, чтобы явное нарушение и ущемление прав граждан Украины и сознательно и насильственно заложенные ошибки, трактовались бы и подавались обществу как достижение демократии. В очередной раз, мы получаем неприятный сюрприз, который нарушает, принцип незыблемости Конституции Украины, ставит под сомнение заботу государства о правах и гарантиях свободы граждан, а точнее, его обязанность соблюдать и гарантировать права и свободы человека и гражданина, а в это время из Парламентской ассамблеи Совета Европы и Венецианской комиссии идут четкие и настойчивые рекомендации «Уважать нашу Конституцию». Причем, наблюдается еще одна четкая тенденция наших законодателей – дважды наступать на одни и те же грабли. Речь идет о законе Украины «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку партії у багатомандатному окрузі)» №1006 -, от 16.02.2016 (далее: Закон №1006 -VIII). Отметим, что в некоторой степени использовать право отзыва депутатов (императивный мандат), правда, депутатов местных советов, впервые появилось у партий в начале 2007 года, когда парламент 362 голосами принял Закон Украины №602-V «Про статус депутатів місцевих рад», подготовленный фракцией БЮТ. Однако сразу после его вступления в силу 56 представителей антикризисной коалиции, а также 48 депутатов фракции «Наша Украина» обжаловали его в Конституционном Суде Украины. Позднее, в 2015 году, похожий механизм отзыва депутатов местных советов был заложен в Законе Украины «О местных выборах» №595 – VIII, однако реализовать его оказалось практически нереальным. Теперь же, коснулись депутатов Верховной Рады Украины. 22 декабря 2015 года Верховная Рада получила проект Закона № 3700 о внесении изменений в Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины» (относительно исключения кандидатов в народные депутаты Украины из избирательного списка в многомандатном округе). Законопроект подготовили председатели парламентских фракций – Олег Ляшко, Максим Бурбак, Юлия Тимошенко, Олег Березюк, Юрий Луценко и депутат от Радикальной партии Олег Куприенко. То есть, лидеры парламентских партий обнаружили и нашли общий интерес к вопросам партийного строительства и пришли к единому мнению о необходимости указанного закона. После многократных попыток рассмотрения и голосования за проект Закона, результативное голосование состоялось 16 февраля (это решение поддержали 236 нардепов). 25 февраля 2016 года Президент Порошенко подписал спорный закон, а уже 27 числа он вступил в силу как Закон Украины №1006 -VIII. Напомним, что после парламентских выборов 2014 года одним из обещаний правящей коалиции стало введение в Украине открытых партийных списков. Смысл идеи прост – максимально усилить непосредственное влияние избирателей на то, кто получит депутатские мандаты. Но прошло чуть больше года тяжелых парламентских будней, и депутаты забыли о своих обещаниях. Открытые списки так и остались на бумаге (пункт 1.1. избирательной реформы в коалиционном соглашении), но вместо них появились признаки «партийной диктатуры», расписанные в данном законодательном акте. В этом случае идея прямо противоречит открытым спискам и сводится к тому, чтобы усилить влияние партий, а не избирателей, на то, кто именно станет депутатом. Суть закона №1006 -VIII? Пояснительная записка к закону дает такое толкование целесообразности закона: «Реалии и определенная политическая практика говорит о неустойчивости и нестабильности избирательных списков, поэтому Партия должна иметь закрепленное на законодательном уровне право вносить коррективы в списки кандидатов, в частности, исключать из списка кандидатов даже после объявления результатов выборов. В случае выявления кандидатов, не соответствующих высоким требованиям кандидата в народные депутаты, учитывая его непрофессионализм, безынициативность и т.д., партийная организация может по собственной инициативе принять решение об исключении таких кандидатов из списка, во избежание случаев ненадлежащего осуществления полномочий депутата предложенным лицом в будущем». Закон № 1006 –VIII предусматривает изменения в ч. 7 ст. 58 Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины – «После объявления результатов выборов кандидаты в депутаты могут быть исключены из избирательного списка по решению съезда партии». Действие этого Закона также распространяется на списки кандидатов в депутаты от политических партий, которые баллотировались на последних парламентских выборах в 2014 году. То есть, налицо имеем простую процедуру «исключения» неугодных членов партии. Не надо обладать глубокими юридическими познаниями, чтобы выявить основные нарушения данного закона, поскольку он напрямую отрицает ст. 58 Конституции Украины – «законы и другие нормативно-правовые акты не имеют обратного действия во времени, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица». Какова цель принятия этого Закона и всех этих нарушений Конституции? Цель проста – легализация политической коррупции, через исключение из избирательного списка самостоятельных кандидатур, и откровенная торговля местами в списке за более высокие проходные места, добытые более перспективными, но менее денежными кандидатами. Другая цель – это попытка удержать депутатов во фракциях под угрозой их изгнания и проведение «нужных» людей в парламент. Первые – пользуются популярностью у избирателей, но не имеют веса в партии, а вторые – являются влиятельными фигурами, но не нравятся избирателям. По такой схеме в парламент попадут те кандидаты, которые выгодны самой партии. Иными словами, ее влиятельные покровители. Для этого достаточно поставить таких кандидатов ближе к концу списка и путем исключения технических кандидатов перед ними расчистить им путь в парламент. Получится, что избиратели голосуют за одних людей в списке партии, а в парламент проходят другие. Такой закон позволяет получить руководству партий полномочия, под стать "Политбюро КПСС" – т.е., если эта норма заработает, ни о какой внутрипартийной демократии и общей демократичности избирательного процесса говорить уже не придется. Но самое главное это то, что принятие такого закона открывает просто-таки бездну коррупционных схем, которые напрямую возвращают к недавним временам открытой продажи мест в партийных списках. 9 марта 2016 года ЦИК уже исключила из Радикальной партии 9 членов, опираясь на решение съезда партии. Далее ЦИК исключил из избирательного списка партии "Блок Петра Порошенко" 13 кандидатов в народные депутаты в общегосударственном многомандатном избирательном округе на выборах 26 октября, согласно решению съезда партии. С одной стороны, намерения авторов закона можно назвать адекватными, поскольку партийная дисциплина – "дело хорошее". Если позиция члена партии начинает расходиться с партийной или его убеждения входят в противоречие с идеологией партии, то организация должна иметь возможность распрощаться с этим человеком. Однако у партий, присутствующих сегодня в Раде, нет никакой идеологии, а большинство конфликтов внутри фракций возникает в силу возможных партийных коррупционных схем. Избиратель, к сожалению, до сих пор вынужден выбирать из произвольно возникающих партий, собранных или «сбитых» непосредственно перед выборами и под очередные выборы. Естественно, что единственный страж законности в Украине, Парламентская ассамблея Совета Европы (далее: ПАСЕ) также не стоит в стороне от осуждения закона № 1006 –VIII. В ПАСЕ выразили мнение о прямом нарушении европейских стандартов. Хорде Шукла (Испания) и Аксель Фишер (Германия) – содокладчики по Украине, уже высказали свою озабоченность. Мониторинговый комитет ПАСЕ принял решение направить закон на рассмотрение Венецианской комиссии, чей вердикт очевиден и будет не в пользу этого закона. ПАСЕ уже высказалась, что очередность включения кандидатов в список непосредственно влияет на волеизъявление избирателя во время голосования. А это, по большому счету, означает, что в случае преодоления определенным партийным избирательным списком избирательного барьера и участия кандидатов, включенных в этот список, в распределении депутатских мандатов – есть все основания полагать, что избиратели одобрили и поддержали этот список именно в том виде, который он имел на момент голосования. Поэтому после объявления результатов выборов политическая партия не может по своему усмотрению вносить изменения в список кандидатов, который был поддержан избирателями при голосовании, поскольку это будет означать, что партия не только фактически меняет решение, принятое избирателями, но и дезавуирует, отменяет его, нивелируя их выбор. Возможные последствия закона №1006 –VIII Противники императивного мандата всегда приводят два аргумента. Первый – политико-правовой. Соглашаясь с тем, что неконтролированные переходы нарушают баланс политических сил, сложившийся после выборов, и ущемляют права определенных партий, критики убеждены: интересы народа, нации, избирателей при этом ущемляются куда более серьезно. Второй – прагматический. Беглецы – это предатели. Однако обоснованно представляется, что все же бороться с ними при помощи императивного мандата, неэффективно. Запретив переход, все равно не запретишь «другому мнению» поступать вразрез с позицией партии. Потому что, избирали его не партия, а граждане, электоральный корпус, олицетворяющий суверенную власть и наделяющий каждого кандидата его частью – общенациональным мандатом. Подобными установочными правилами пользуется практически весь цивилизованный мир. Они узаконены в стандартах Совета Европы (далее: СЕ). Которые Украина, кстати, обещала соблюдать. Так же, Украина как государство-член СЕ брала на себя обязательство воплощать в жизнь выводы Венецианской комиссии СЕ. Ведущий европейский орган в области конституционного права неоднократно указывал украинским законодателям на недопустимость внедрения механизма императивного мандата. В частности, «комиссия» и ПАСЕ постоянно говорят, что норма об императивном мандате может спровоцировать «эффект ослабления» самой Верховной Рады, поскольку таким образом будет осуществляться вмешательство в свободный и независимый мандат депутатов, которые будут не в состоянии следовать своим убеждениям, и в то же время оставаться членами парламента. Обязательность членства народного депутата в парламентской фракции или блоке нарушает независимость депутата и может считаться неконституционной, принимая во внимание, что члены парламента должны представлять весь народ, а не партии, к которым принадлежат. Особое внимание Закона привлекает следующее. Согласно заключительным положениям, действие обсуждаемого законодательного акта распространяется на парламентариев, избранных в Парламент осенью 2014-го года и успевших сменить фракции еще до принятия документа. То есть, закон приобрел обратную силу, что является антиконституционным действием. Для указанных субъектов политического процесса – юридических лиц – партий, Парламента и Президента – запрещено делать то, что не предусмотрено (закреплено) Конституцией и законами. И уж тем более запрещено совершать то, что ею напрямую воспрещено. Конституция, вероятно, нарушена. Точный, компетентный, профессиональный и законный ответ – вправе дать только Конституционный Суд Украины (далее: КС). 49 депутатов Верховной Рады внесли представление в КС, с просьбой признать данный закон неконституционным. Народные депутаты считают, что возможность исключения кандидатов в депутаты из списка партии по решению ее съезда противоречит ст. 5 Конституции, согласно которой единым источником власти в Украине является народ. Отметим, что КС в 2005 году уже толковал ст.5 и заключил, что полученные посредством выборов результаты народного волеизъявления являются обязательными. Ссылаясь на толкование положений закона о выборах, следует указать, что результаты парламентских выборов – это одобрение и поддержка всего списка партии и очередности кандидатов в нем, поэтому корректировка этого списка партией после выборов, означает фактически взятие на себя партией полномочий народа, и изменение результатов выборов. Таким образом, закон противоречит также ч. 3 ст. 22 Конституции (согласно которой запрещается сужение существующих прав и свобод при принятии законов или внесении изменений в них), поскольку, ограничивает избирательные права граждан. Другим существенным поводом, для признания закона неконституционным является метод и процедура, в соответствии с которыми закон был принят. А принят он был с грубым нарушением Закона Украины «Про Регламент Верховної Ради України», поскольку результативное голосование народных депутатов Украины состоялось уже после того, как этот проект не получил необходимой поддержки депутатского корпуса. 16 февраля 2016 года проект закона №3700 ставился на голосование 18 раз на протяжении четырех разных дней заседаний парламента (23.12.15; 26.01.16; 28.01.16; 02.02.16), но так и не был принят. Способ принятия законопроекта также отвечал «лучшим» традициям Верховной Рады VIII созыва. Его, как и заведено, приняли сразу за основу и в целом по ускоренной процедуре рассмотрения. Следует признать, что принятие закона о «партийной диктатуре» стало частью большой игры по усилению роли политических партий в Украине. Первый шаг на этом пути – принятие нового закона «Про місцеві вибори» (2015), который ограничил возможности самовыдвижения кандидатов и буквально заставил их примыкать к партиям. Второй шаг – принятие законопроекта №3700. На очереди третий шаг, суть которого заключается в том, чтобы обеспечить партиям право отзывать депутатов местных советов. В парламенте ранее уже зарегистрирован соответствующий законопроект авторства все тех же лидеров фракций – Юрия Луценко, Юлии Тимошенко, Олега Березюка и Олега Ляшко. Законопроект уже был принят в первом чтении, и если его поддержат в целом, то в скором времени партии смогут отозвать любого депутата местного совета, если его действия будут расходиться с заявленными целями партии. Для каждой из этих инноваций у партий есть благородная цель. Ограничить самовыдвижение на местных выборах нужно было для развития местных ячеек партий и привлечения в ряды политсил новых активистов. Последствия Закона о «партийной диктатуре» значительны для общества. Понятно, что в условиях демократических устоев функционирования украинских партий всегда будут существовать теневые рычаги влияния на их членов. Однако, так открыто и так откровенно принимать и легализировать свои правила игры, политические лидеры до сих пор не могли. Мы вернулись к советским временам, где действовала жесткая партийная дисциплина, партии КПСС. Принимая во внимание иностранный опыт, отметим, что государств, пользующихся инструментом императивного мандата в той или иной форме, не так и много. Согласно сведениям, почерпнутым из открытых источников, институт императивного мандата, кроме России, предусмотрен еще на Кубе, в Китае, КНДР, Вьетнаме, Индии, ЮАР, Нигерии и островном государстве Вануату. Ну и, разумеется, в Украине. Достойное соседство! Все европейские государства (кроме Украины) наделяют депутатов свободными мандатами, считая, что он должен нести ответственность перед собственной совестью и всей нацией, а не перед узкой группой – электоратом конкретного округа либо отдельно взятой партией. Наказ избирателей и право отзыва отсутствуют, механизм ответственности иной — если отдельные депутаты, либо политическая сила не оправдали надежд электората, это ударит по их перспективам на следующих выборах. Императивный мандат противоречит европейской правовой традиции и воспринимается как способ давления на депутата. Потому запрет на его существование закреплен конституционно – в частности, в основных законах Бельгии, Германии, Италии, Финляндии, Франции. Анализ законодательства западных демократий показывает, что императивный мандат –нехарактерная практика для стран Запада. К примеру, Основной закон ФРГ, кроме прямого запрета, содержит и аргументацию, почему императивный мандат запрещается: «Депутаты германского Бундестага избираются всеобщими, свободными, равными и тайными выборами. Они являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести» (ст. 38). Авторы Конституции Франции просто закрепили прямой запрет императивного мандата, без всяких пояснений: «Всякий императивный мандат – недействителен» (ст. 27). Статья 67 Конституции Испании гласит: «Члены Генеральных Кортесов не связаны императивным мандатом». Аналогичную норму содержит и Конституция Италии: «Каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата» (ст. 67). Если же рассматривать вопрос в плоскости теории европейского конституционного права, то императивный мандат противоречит одному из краеугольных камней демократии – принципу народного представительства. В конституционном праве постулируется, что любой депутат парламента – это представитель не только тех избирателей, кто отдал за него свой голос, или избирателей своего округа – но и выразитель интересов всех граждан своей страны. Действительно, когда депутат голосует за проект закона или постановления, то в итоге парламент принимает законодательные акты, обязательные для всех граждан Украины (а также находящихся на территории страны иностранцев и лиц без гражданства). В итоге, депутат, даже если его избрали минимальным количеством голосов в самом маленьком избирательном округе Украины, представляет интересы не своего партийного списка или избирателей своего округа (и даже не избирателей всей страны), а интересы всех граждан и даже жителей своего государства. Поэтому в мировой практике императивный мандат – это не правило, а редкое исключение. Страны, где императивный мандат закреплен в Конституции и законах, можно разделить на две группы. Первая группа – это социалистические государства, такие, как Вьетнам, Китай, КНДР и Куба. Вторая группа – государства третьего мира в лице Нигерии, Индии и Вануату. В Европе существует единственное исключение – Португалия, где тоже имеется аналогичная норма. Конституция Португалии гласит, что депутаты лишаются своих мандатов, если «становятся членами другой партии, от которой они не баллотировались на выборах» (ст. 160, пункт с). На языке конституционного права такой запрет называется не императивным, а партийным мандатом – когда закрепляется ответственность парламентария перед своей партией, а не перед избирателями. Требования к законодателю: 1. Легализовать феномен и ввести в украинское законодательное поле понятие «лоббизма». Ничего в этом постыдного нет, политика – это тоже бизнес, западные демократии это поняли и отрегулировали правила игры политиков, продвигающих определенные интересы в законодательной инициативе. При этом использовать наилучшие нормопроектные практики США, Великобритании, Франции, Германии и Канады, определяющие и регулирующие лоббизм. Например, опыт США по законодательному регулированию лоббистской деятельности является, безусловно, наиболее обширным. Для США лоббизм – это институт гражданского общества, канал профессионального воздействия на мнение законодателей общественно-экономических групп. Отсюда возникает трехзвенная система лоббизма, при которой четко выделяется группа интересов, нанимающая лоббиста; профессиональный лоббист, прорабатывающий информационно, юридически и политически необходимую законодательную инициативу; политик, участвующий в принятии решения и осуществляющий свой выбор под воздействием информации лоббистов. Но, наиболее оптимальным, как представляется, является канадский закон о регулировании лоббистской деятельности (Lobbyists Registration Act), принятый только в 1988 году, который содержит в себе как раз ряд элементов, которые позволяют адаптировать североамериканский опыт к украинской политической действительности. 2. Отрегулировать депутатскую практику перехода в другие фракции, отличные от партии, с которой попали в парламент. Исходя из международной практики, необходимо признать за депутатами право покидать партию, однако запретить переходить из одной фракции в другую во время своей депутатской каденции. Отбирать мандат у регионального депутата, который вышел из партии, нельзя. Основанием для отзыва мандата может быть только добровольный выход народного избранника из своей фракции. 3. Пересмотреть роль парламентского большинства. В странах с парламентской формой правления правящая партия или коалиция большинства в законодательном органе имеет полный контроль над главой исполнительной власти, которого по решению парламента могут уволить. В то же время, в случае как с президентской, так и смешанной системой иногда трудно говорить о полноценной правящей коалиции: ограничение полномочий парламента по формированию правительства и контроля за его деятельностью способствует развитию объединительного процесса среди парламентских партий и его институциональному оформлению в рамках существующей политической системы. Поскольку при президентской и президентско-парламентской форме правления правительство формируется внепарламентским путем, то представленным в парламенте партиям нет необходимости объединяться с целью формирования парламентского большинства и правительственной коалиции. Парламентское большинство, как свидетельствует многовековой европейский опыт, является важным институтом демократии, который имеет политико-правовую природу. Однако, вследствие нестабильного характера политической составляющей этой природы, она почти всегда является относительно нестабильным образованием в Украине. 4. Узаконить роль оппозиции в Парламенте. До сих пор, в Украине непринят закон «Об оппозиции». Его отсутствие также является наследием советского строя и "советского парламентаризма". Это также противоречит европейской парламентской практике и международному опыту. Власть всегда должна помнить, что в один день она станет оппозицией. 5. Довести до конца внутреннюю реформу парламента и определить его функции. Верховная Рада должна утвердить весь комплекс рекомендаций миссии Европейского парламента относительно внутренней реформы Парламента Украины. В частности: -сократить количество профильных парламентских комитетов. -ввести в календарный план работы сессии так называемые «смешанные недели», в ходе которых будет отведено время на пленарные заседания, работы в комитетах, комиссиях, фракциях. -внести изменения в регламент Рады в части гарантирования достаточного количества времени для рассмотрения законопроектов в комитетах. -дать возможность голосовать за «обычные законы» простым большинством голосов парламентариев при условии наличия кворума. -разработать четкие инструкции для народных депутатов относительно предмета и возможных тем депутатских запросов и обращений. В части обязанностей, исходя из европейской практики, определиться с функциями, которые парламент выполняет в сфере законодательной деятельности, представительской, функции обратной связи, формирования бюджета (детальное расписывание по статьям). На сегодняшний день в Парламенте в данном вопросе – полная анархия по функциям и задачам. Такое большое количество недочетов в структуре организации работы парламента порождает те проблемы, которые несет в себе Закон Украины №1006 –VIII.