Вот уже 25 лет в Украине реформируют институт прокуратуры. Данная инициатива уже имеет многострадальную историю. Украина взяла на себя обязательства по осуществлению этой реформы еще в 1995 г., когда вступила в Совет Европы. Основным камнем преткновения был так называемый общий надзор, который звучал для европейцев пугающе, как total control. И как бы законодатель ни пытался скрыть его в действующем законодательстве, рекомендации Комитета министров Совета Европы были неумолимы – органы прокуратуры нужно лишить несвойственных им функций. В конце концов, одним из трех основных требований ЕС для подписания Соглашения об Ассоциации с Европейским Союзом было принятие нового закона о прокуратуре, существенно меняющего ее статус.
В 2014 г. законопроект № 3541 «О прокуратуре» был принят во втором чтении и обрел статус закона. Первоначальная идея об изменении роли прокуратуры в механизме государства путем лишения ее определенных функций со временем трансформировалась и прибрела новый смысл. После Революции Достоинства остро встали вопросы о восстановлении доверия населения к органам власти. Были приняты законы «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», «Об очищении власти» и др. Все это предполагает набор кадров во вновь созданные органы прокуратуры на основании открытых и прозрачных конкурсных процедур. Общество получило надежду на естественный способ самоочищения системы. А запрет на занятие государственных должностей некоторыми бывшими сотрудниками прокуратуры в течение 10 лет стал бы дополнительной гарантией необратимости «кадровой чистоты» новых органов. Однако назначение уже третьего Генерального прокурора Украины Шокина развеяло надежды на быстрые результаты от проведения реформы органов прокуратуры.
Система дала бой реформаторам еще на стадии организации и проведения конкурсного отбора. Весь процесс создания «обновлённых» местных прокуратур превратился в перетасовку старой прокурорской колоды. Кроме того, за многими из этой колоды тянется коррупционный шлейф и злоупотребления. Многие кандидаты, которые не прошли на административные должности после собеседования подали иски в суд, где охарактеризовали решение комиссии как произвольное и несправедливое. Все это стало возможным из-за разночтений порядка проведения конкурса, утвержденного явно на скорую руку приказом Генпрокурора № 98 от 20 июля 2015 года.
В целом, существуют системные проблемы нормативной базы проведения конкурса. Еще одним нарушением порядка является широко применяемый комиссиями так называемый «каскадный принцип», который дает возможность кандидатам, набравшим на тестировании мало баллов, не вылететь из конкурса окончательно, а претендовать на «заместительские» должности. Таким образом, старые прокуроры остаются на своих территориях под приставкой «Зама».
Сам конкурс был построен таким образом, чтобы в нем приняли участие как можно меньше внешних кандидатов. Ведь организаторы не создали стимул для участия лучших кандидатов, которые вне стен прокуратуры уже чего-то добились. Так как согласно Порядку, участие в конкурсе могли принимать только кандидаты с опытом работы в районных и городских прокуратурах. Фактически были созданы все условия для сохранения старых прокуроров в «обновленной» прокуратуре. Обновления ведь не произошло – старой гвардии дали карт-бланш на бессрочную прокурорскую деятельность (согласно ч. 3. ст. 16 нового Закона Украины «О прокуратуре»). Неутешительный диагноз ведомству поставил Виталий Касько, сказав: «Здесь не работает ни право, ни закон, а произвол и беззаконие. Ключевые позиции в Генпрокуратуре с каждым днем занимают все больше воспитанников-последователей печально известного Пшонки».
Реформирование региональных прокуратур – также фарс, а не реформа. Вместо нынешних 638 районных прокуратур путем слияния уже создано 178 местных. Их руководители назначены через открытый конкурс. А как он проводится в основном описано выше. Опять сохраняется прежняя коррупционная система. Из 930 кандидатов – новые люди в системе лишь 16%.
Если принять во внимание мнение опять же экс - заместителя генерального прокурора Касько, то вместо реформированного органа прячется все то же политическое опекунство, прямое и тотальное давление на следователей и прокуроров, умышленная профессиональная деградация. Такое мнение не свидетельствует об успешной реформе. Вообще, о каком серьезном отношении к реформе можно говорить, если на сайте генеральной прокуратуры до сих пор в разделе «Задачи и функции прокуратуры» висят ссылки на статьи Закона Украины «О прокуратуре» от 05.11.1991 №1789 – XII. Просто не замечают у себя под носом, что времена требуют перемен.
Источник этой коррупции заложен в п. 9 переходных положений Конституции где указано, что прокуратура продолжает исполнять задачи общего надзора до того момента, пока парламент не определит на законодательном уровне, кто будет исполнять такую функцию вместо прокуратуры. Такое подвешенное состояние, к сожалению, не прекратилось с принятием нового закона в 2014 году. Отсюда, сохраненные переходные положения Конституции, остаются в силе, ни у кого не вызывая ни удивления, ни возмущения, ни интереса. Подобных несуразиц в нашем законодательстве хватает.
Проблема же сокрыта в том, что украинский законодатель не в состоянии определить место прокуратуре в системе разделения властей. Связано это с тем, что в Конституции Украины не определено место прокуратуры в системе органов государственной власти. В связи с необходимостью реформирования прокуратуры в Украине острота этих дискуссий возросла до предела. Ряд экспертов настаивают на том, что прокуратура должна находиться при законодательной власти, как бы ее уполномоченным органом. Каких-либо организационно-правовых механизмов, связывающих законодательную власть и прокуратуру, они, правда, не называют, а по существу, как основной аргумент приводят принадлежность прокуратуре по ее правовой природе функции надзора за соблюдением законов от имени Верховной Рады Украины, хотя это не предусмотрено Конституцией Украины. Поэтому, на сегодня отсутствуют основания для отнесения прокуратуры к законодательной ветви власти. В США, например, Генеральный прокурор, возглавляет министерство юстиции США и прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности на территории США и принимаемых законодательных актов. То есть, в США прокуратура входит в исполнительную вертикаль. Но в то же время, в странах континентальной Европы, прокуратура относится к судебной власти. Например, во Франции, прокуроры рассматриваются как защитники общества, поэтому некоторые их должности, в частности, должности помощников генерального прокурора, носят название «генеральных адвокатов».
Административный характер полномочий прокурора по надзору за соблюдением законов способствует формированию у некоторых экспертов взглядов на прокуратуру, как на орган исполнительной власти в Украине. Однако прокурорской деятельности у нас не свойственны признаки исполнительной власти. В Украине прокуратура не может относиться и к судебной власти. Конституция Украины устанавливает, что правосудие осуществляется только судами, юрисдикция которых распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве (ст. 124).
Однако, есть мнение европейского суда, на определение места прокуратуры в системе власти Украины. Это решение Европейского суда по правам человека по делу «Мерит против Украины», принятое 20 марта 2004 года. Европейский суд в своем решении (п. 63), анализируя раздел VII Конституции Украины, указал, что, «... прокуроры при выполнении своих функций находятся под наблюдением органов власти, относящихся к исполнительной ветви власти». Европейский суд фактически признал, что прокуратура в Украине входит в систему органов исполнительной власти, обосновывая это процедурой назначения Генерального прокурора Украины. Выходит коллизия – процедура назначения указывает на одну принадлежность, функции на другую, а задачи и цели – на третью. Отсюда возникает риторический вопрос – является ли прокуратура отдельным органом государственной власти или все-таки присутствует ее принадлежность к какой-то из ветвей власти в нашей стране? Многовекторность признаков функций и полномочий прокуратуры в Украине создает угрозу нарушения принципа распределения полномочий и власти. Этот вопрос является очень острым.
Неприятно, что, получив государственную независимость, Украина не смогла избавиться от некоторых самых одиозных черт тоталитарной советской системы, прежде всего, относительно места и функций прокуратуры, и перенесла их в новые общественно-политические времена и условия. В обществе поднимается вопрос: почему законы Украины, принимаемые Верховной Радой Украины, во многих моментах не соответствуют Конституции? Почему вместо того, чтобы убрать эти недостатки, которые противоречат Конституции, законодатель вносит поправки, изменения не в эти законы, а в саму Конституцию? Может такое положение дел в стране кому-то выгодно? Может быть, дуализм и многовекторность функций прокуратуры, должность руководителя которой, согласуется Администрацией Президента, является необходимым оружием и инструментом контроля и наказания? Опять-таки, прокуратура и ее возможности – все еще весомые инструменты политической манипуляции и игры. Спасет ли реформу прокуратуры отставка генпрокурора Шокина? Вряд ли. Пока прокуратура остается таким репрессивным инструментом – любая вновь приходящая власть будет заинтересована только в «косметической реформе», а не в «институциональной». Поэтому новый очередной генпрокурор ничего не изменит без политической воли руководства страны. Прокурорское самоуправление остается только иллюзией.
Руслан Чернолуцкий, адвокат, к.ю.н., управляющий партнер АГ «Юр.КомМ»
