Існуюча на сьогодні система розподілу між органами влади повноважень за розпорядженням землями державної власності - далека від досконалості. У більшості випадків повноваження по вилученню і наданню земельних ділянок належать Кабміну, Державному агентству земельних ресурсів України, обласним державним адміністраціям. Очевидним є той факт, що зосередження переважної більшості таких повноважень у органів обласного і центрального рівнів не дає можливості впливати на вирішення цих питань органам на місцях.
16 травня 2014 видання "ЮРИСТ&ЗАКОН" у рамках ініціативи "Закон для Усіх" компанії "ЛИГА: ЗАКОН" спільно із Земельним союзом України провели круглий стіл: "Зміна повноважень органів влади в регулюванні земельних стосунків : Хто повинен розпоряджатися землями державної власності"?.
Як нам відомо, з 1 січня 2013 року набув чинності Закон "Про внесення змін до деяких законів України відносно вдосконалення порядку державної реєстрації речових прав на земельні ділянки державної і комунальної власності у зв'язку з їх розмежуванням" № 233 - VII від 14.05.2013 р., згідно з яким повноваження за розпорядженням землями державної власності з/х призначення перейшли до Госземагенству. Відтоді було висловлено немало нарікань на роботу цього органу, звинувачень в корупції, створенні штучних перешкод в розпорядженні землею державної власності з/х призначення і так далі
Так які чинники вплинули на те, що процедура передачі вищезгаданої категорії землі стала такою складною і непрозорою і кому повинне належати право розпоряджатися такою землею? Микола Калюжныйглава ради Асоціації Земельний союз України в першу чергу звернув увагу на те, хто розпоряджається землями державної власності. Земельний кодекс передбачає, що розпорядження землями держвласності здійснює Кабінет Міністрів України і інші органи державної влади : Госземагентство і обласні, районні держадміністрації, а також сільські і селищні ради в межах їх повноважень.
Після набуття чинності нової редакції ст. 122 Земельного кодексу України Госземагенству були передані повноваження за розпорядженням землями з/х призначення, які знаходяться в державній власності. Проте, на думку пана Калюжного, передача таких повноважень була не обгрунтована. На сьогодні гостро коштує питання про те, чи треба передавати райдержадміністраціям, які представляють територіальні громади в розпорядження землі держвласності або ж залишити це в компетенції Госземагенства?
Пан Калюжный вважає, що усі повноваження за розпорядженням такими землями мають бути передані місцевій владі, проте без внесення змін до Конституції України, які дозволять райдержадміністраціям розпоряджатися своїми землями самостійно, це здійснити не можливо.
За даними Госагенства, у власності держави залишилося 10 млн. га земель. За даними інших структур таких земель залишилося лише 5 млн. га. Проте сказати точну цифру сьогодні не представляється можливим, оскільки повністю не проведена інвентаризація земель. Хоча в 2013 році на її проведення було виділено більше 200 млн. засобів. За минулий рік інвентаризовано усього лише 1,5 млн. га землі і планувалося, що інвентаризовані ділянки будуть передані в статутний капітал Державного земельного банку, проте в наслідок передача загальмувалася. Виходячи з цього, на сьогодні, не зовсім зрозуміло, хто повинен розпоряджатися цими землями, передавати їх в оренду і так далі?? Вирішити цю ситуацію можна було б, ухваливши відповідні закони,- вважає пан Калюжный.
Як виявилось, законодавчі ініціативи із цього приводу вже є. Зокрема, член ради Земельного союзу України Сергій Биленко привів як приклад три основні законопроекти, які на сьогодні зареєстровані у ВР України і дав їм свою оцінку. Зокрема, йшлося про:
- законопроекті авторства Нечипоренко (№ 4796 від 30.04.2014 р.), яким пропонується передати повноваження по управлінню землями з/х призначення від Госземагентства до його районних підрозділів;
- законопроекті авторства Кулинича, Пилипенко (№ 4152 від 17.02.2014 р.), яким пропонується передати усі землі в межах місцевих рад в комунальну власність (окрім земель на яких розташовані об'єкти державної власності);
- законопроекті авторства Омеляновича (№ 4758 від 24.04.2014 р.), який передати усі землі державної власності в розпорядження одного органу, - райдержадміністрації.
На думку пана Биленко проект №4758 від 24.04.2014 р. JG3O600I найточніше відображає інтереси суспільства і може бути виконаний після прийняття без всяких складних процедур і внесень змін до Конституції.
Стосовно повноважень, які на сьогодні має Госземагентство, то пан Биленко, напевно, висловив думку багатьох присутніх на заході, підкресливши, що будь-який державний орган не зацікавлений в розвитку регіону, у тому числі і Госземагентство. На його думку, Госземагентство повинне вести кадастр, облік земель і здійснювати заходи по плануванню безпеки розпорядження землями, але ніяк не розпоряджатися ними безпосередньо.
Його позицію також підтримав і Завідувач кафедрою землевпоряджувального проектування Національного університету біоресурсів і природокористування України Андрій Мартин. "Земля - це єдиний ресурс, який є загальною власністю народу. Як ми реалізовуватимемо це право - через органи місцевого самоврядування або через державу в особі високих органів, - від цього залежить наскільки комфортно нам житиме на нашій території"- відмітив пан Мартин. На його думку, землею повинні розпоряджатися органи місцевого самоврядування.
"У 2002 році землю забрали у місцевих громад і передали держадміністраціям. Останні роки землями розпоряджаються люди, далекі від проблем регіону, що дуже сумно"- засмучується спікер. Госземагентство створило не зовсім зрозуміле програмне забезпечення, яке створило непрозору процедуру розподілу землі, тому і виникають подібні питання стосовно повноважень.
Пан Мартин переконаний, що сьогодні настав той момент, коли треба прийняти політичне рішення на найвищому рівні і повернути землю назад територіальним громадам. А потім вже вносити відповідні зміни в Конституцію.
Також спікер висловив свою думку стосовно того чому ж усі так завзято борються за функції за розпорядженням землею? "Абсолютно очевидно, що відповідь на це питання лежить на поверхні. Земля в нашій країні залишилася єдиним ресурсом, який чиновники можуть безкоштовно в порядку приватизації дарувати громадянам. Звичайно ж, це право важко реалізувати простому громадянинові. Проте чиновники можуть розпоряджатися землею на власний розсуд. Тільки тоді, коли буде скасований інститут безкоштовної приватизації, боротися за повноваження по розподілу землями державної власності припинять. Тому, вирішуючи питання, пов'язані з передачею повноважень від Госземагентства до місцевих рад треба одночасно усім подумати, як реформувати інститут безкоштовної приватизації"- резюмує спікер. На думку пана Мартина вирішення цієї проблеми може бути здійснене шляхом передачі ділянок по набувальницькій давності, що має на увазі під собою передачу земельної ділянки у власність тільки після 15 років добросовісного користування.
За переконанням головного юридичного радника Проекту USAID "АгроИнвест" Павла Кулинича, ключовим питанням, яке повинне стояти на порядку денному, є децентралізація влади. І проблема існуватиме до тих пір, поки існуватиме конфлікт інтересів стосовно розпорядження землею між органами. Як вказав доповідач, питання не в тому, хто це робитиме, а наскільки прозорою буде процедура передачі землі державної власності в розпорядження.
На думку спікера, яскравим прикладом того, як влада зацікавлена в децентралізації і прозорості процедур може служити проект закону про доступність, публічності державного реєстру прав на нерухоме майно (відкритості реєстрів для усіх). Проект не був прийнятий, оскільки за нього проголосували 104 депутати. "Непублічність ухвалення рішень - це шлях до корупції"- упевнений П. Кулинич.
На жаль, Земельний кодекс України не розділяє повноваження Державного агентства земельних ресурсів і його територіальних органів. Хоча і відмічає, що усі вони мають повноваження відносно розпорядження такими землями. Це питання має практичне значення, оскільки земельні ділянки розташовані по усій Україні і Госземагентство не може з Києва ефективно управляти ними. Очевидно, такі повноваження краще можуть реалізувати місцеві органи земельних ресурсів.
Таким чином, вирішити питання з повноваженнями можна декількома шляхами: 1) надати право органам місцевого самоврядування сіл, селищ і міст додаткові повноваження вирішувати питання за розпорядженням землями, розташованими за межами населених пунктів, зважаючи при цьому на думки територіальної громади; 2) розширити повноваження місцевих територіальних громад стосовно розпорядження землями, розташованими за межами громади. Конфлікт інтересів, що має місце в діяльності державних органів земельних ресурсів, може бути усунений шляхом внесення певних змін до чинного законодавства, зокрема, до Земельного кодексу України.
Для того, щоб мати повну картину про думки з питання круглого столу на захід були запрошені також і представники державних органів : Адміністрації Президента України, Госземагенства, Минрегиона і Минагрополитики і КМДА.
Деякі представники держорганів, пропонують, перш ніж розглядати питання розпорядження земель, закінчити визначення цільового призначення ділянок. Це допоможе уберегти землю від незаконного розподілу. Так, начальник Служби містобудівного кадастру Минрегиона Єгор Щербаков відмітив наступне: "Не можна не сказати, що встановлення цільового призначення тих або інших земельних ділянок можливе в ідеалі тільки після того, як по усій Україні будуть встановлені межі ділянок і їх цільове призначення, і це цільове призначення повинні визначати, безумовно, з урахуванням схем планування територій. Передавати земельні ділянки огульно будь-кому не можна доки не буде встановлено цільове призначення і чітких меж. Тому до твору вищезгаданих дій практика передачі земельних ділянок територіальним громадам була б правильною".
Звичайно ж, виступи спікерів не могли не перерости в дискусію. Зокрема, Тетяна Тымченкокерівний партнер АК "Маршаллер і партнери" внесла свою пропозицію стосовно розпорядження землями держвласності. Зокрема пані Тымченко вказала, що питання розпорядження землею, є похідними від глобальніших питань місцевого самоврядування. І в зв'язку з цим виникає питання, чи не передчасно вносити зміни в земельне законодавство до ухвалення нового закону "Про місцеве самоврядування"? І з урахуванням того, що попередня влада була орієнтована на перерозподіл активів, що належать державі, чи не є благом мораторій на відчуження земель? Адже саме завдяки цьому мораторію, земля це практично єдиний реальний актив, який залишився у власності у держави.
Пан Мартин погодився, що такі питання, звичайно ж, дійсно дуже актуальні, і він також вважає, що регулювання на рівні існуючого земельного законодавства недостатньо.
Зоя Ярошглава Секції земельного права Асоціації адвокатів України, висловила свою думку стосовно того як повинна вирішуватися проблема розпорядження землею. За її переконанням, покладання повноважень, стосовно ухвалення рішень про надання відповідних прав на землю (земельні ділянки) юридичним і фізичним особам на колегіальні органи (місцеві ради), з урахуванням колегіальності прийняття ними рішень, а відповідно, відсутності як такої відповідальності за прийняті рішення, частенько призводить до корупції, коли ніхто не несе відповідальність за роздані "підставним особам" дорогі ділянки в центрі міста, або навпаки, коли рішення про передачу ділянок не приймаються навіть в тих випадках, коли право на придбання землі прямо передбачено закон (як те при викупі земельної ділянки, на якому розташований цілісний майновий комплекс юридичної особи).
"Таким чином, для вирішення цієї проблеми необхідно створити прозору систему процесу розпорядження землею на законодавчому рівні - чітко розмежувати повноваження між представницькими і старанними органами місцевого самоврядування. Доцільно було б віднести до обов'язкового розгляду і твердження на пленарних засіданнях місцевих зборів такого переліку питань, як: перелік об'єктів комунальної власності і земельних ділянок, які підлягають відчуженню, затвердження генеральних планів забудови земель, затвердження будівельних програм і інше. А повноваження стосовно безпосереднього відчуження об'єктів комунальної власності і земельних ділянок, покласти на посадові обличчя виконавчих органів, які і нестимуть персональну відповідальність за порушення умов законодавства"- підкреслила пані Ярош.
Усі учасники заходу підтримали думку, що для того, щоб реформувати земельну галузь необхідно самим експертам прийти до загального рішення - розмежувати повноваження в питаннях розподілу землі, створити загальний документ де будуть вказані ефективні шляхи рішення земельних проблем. Також необхідно, щоб ці ініціативи були почуті законодавцями. Михайло Грибковрадник глави Госземагенства завірив, що зі зміною керівництва Госземагентва законодавчий процес в регулюванні розподілу земель державної власності не стоятиме так гостро: "Не залежно від того, кому будуть передані повноваження за розпорядженням землями державної власності, треба змінювати земельне законодавство у напрямі децентралізації влади. Нинішній глава Госземагенства готовий слухати ті законодавчі пропозиції, які запропонує громадськість. Політична воля змінювати законодавство теж є".
Сподіватимемося, що земельна реформа все ж підійде до свого логічного завершення і законодавчі пропозиції громадськості будуть прийняті. До речі, законодавчі пропозиції по реформуванню ринку землі вже написані і доступні на сайті Земельного союзу України.
І на завершення хотілося б сказати, що на заході, на жаль, були відсутні представники Асоціації сільських і селищних рад. Цікаво б було почути їх позицію стосовно питання перерозподілу повноважень, чи потрібні їм взагалі повноваження, які їм так завзято намагаються передати?
Олена Адамантис
"ЮРИСТ&ЗАКОН"
